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  预算法与人大预算监督
发布时间: 2017-10-31 09:45:36  字体:[ ]
预算法与人大预算监督

《预算法》作为安排国家财政收支的法律,是国家财政经济领域的基础性法律,常常被称为“经济宪法”。

党的十八届三中全会决定指出,“财政是国家治理的基础和重要支柱”。因此,建立现代预算制度已成为实现国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分,预算的法治化,也成为全面落实依法治国的突破口,推进国家治理体系现代化的主阵地。

《预算法》1994年颁布,1995年施行,2004年起初修订,2014年12 届全国人大10次会议通过修正案,2015年1月1日施行。

政府预算是公共财政支出的合法性依据。预决算监督是人大的核心职能。人大的主要职能有立法权、重大事项决定权、人事任免权、监督权等四项。预决算监督涉及到四项权力的综合运用。宪法、监督法、预算法、审计法规定,人大及其常委会在预决算审查监督中负有重要职责。

人大对政府预算草案进行监督是人民群众监督政府财政收支的主要途径,也是实施社会主义民主的关键。

人大加强预决算审查监督是提高国家治理能力的重要保障。我国“一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。政府预算由人大审查批准,意味着我国的公共资金也不是任由少数人支配,必须遵从公众的意见,接受人民的监督。管好百姓钱袋子的意义不仅在于钱本身,更重要的是通过管钱来控制不规范的政府行为。人大对政府的监督就是我们的政府不敢松懈,不敢滥用职权,不敢腐败

一、预决算审查的组织方式

预算工委协助市人大财经委开展预决算审查监督工作,承担对预算草案、预算执行、预算调整方案、决算草案的预审具体工作。预算工委成立预算审查专家委员会,聘请专家和组织部分市人大代表协助做好预决算审查工作。具体承担以下工作:

汇总市人大常委会各相关委室提出的重点项目资金预决算审查项目建议,制订年度财政预决算审查工作方案,报人大常委会主任会议讨论并与市政府沟通后实施。每年5月、11月,开展审前调研。在收到预算草案初步方案、预算执行情况、预算调整初步方案、决算草案后,成立预决算审查工作小组,组织专家和部分市人大代表(结合审前调研情况,决算审查还要结合审计工作报告)进行审查,提出总预决算(预算执行、预算调整)预审意见。参与重点项目资金预决算草案审查。将财政部门提交的重点项目资金预决算草案等相关材料及时转交市人大常委会各相关委室。汇总各相关委室提出的重点项目资金预决算草案审查情况及预审意见,连同总预决算初审情况,形成预决算草案审查预审意见报市人大财经委,经市人大财经委会议讨论并提出初审意见,报市人大常委会主任会议同意后,反馈给市财政部门。(财政部门在收到市人大财经委初审意见后5日内,将修改情况向预算工委反馈,初审意见未被采纳的,应当说明理由。)(上年度财政预算执行情况与财政预算初步方案的初审意见和财政部门反馈的情况报告印发市人大代表。预算调整初步方案初审意见、决算草案初步方案初审意见提交市人大常委会会议审议。)

市人大常委会各相关委室(含财经委、内司委、环资委、农业委、教科文卫委、外事民宗侨台委、预算工委)成立预决算审查工作小组,对重点项目资金预决算草案进行审查监督。预决算审查工作小组由委室主要负责人(驻人大常委会财经委委员负责制)担任组长,组成人员一般由部分市人大代表和委室工作人员组成,同时也可聘请专业人员参加。各相关委室具体承担以下工作:

每年11月底前,根据本委工作联系范围和下年度重点监督议题,提出重点项目资金审查项目建议,送预算工委汇总。每年5月、11月,开展审前调研。在收到预算工委转交的重点项目资金预算草案初步方案、决算草案及财政部门提交的重点项目资金相关材料后,组织预决算审查工作小组(结合审前调研情况)进行审查,提出预审意见,送预算工委汇总。

加大同级审中发现问题的跟踪监督力度。为促使政府及被审计部门单位认真查找原因,建章立制,堵塞漏洞,避免年年审年年犯、屡审屡犯的问题,制定了《南通市人大常委会关于加强审计查出问题整改情况监督的办法》,建立同级审台账管理制度。对同级审发现的问题建立管理台账,整改到位的逐一销号,对当年未能整改到位的,第二年要继续向人大常委会报告整改情况,直至整改到位;同时要求被审计部门单位的整改结果作为报告的附件一并提交常委会审议,被审计部门单位负责人到会听取意见并接受回答询问。

二、预决算审查的监督方法

人大专门委员会、人大常委会工作机构在审查预决算时应以问题为导向,采用核、看、问、议等审查方法。

核:对预算编制资料、预算调整、决算资料进行分析性复核,审核其真实性、合理性、完整性、科学性。

看:看预决算编制依据和方法、有关政策规定,资金管理办法、资金使用绩效,看支出政策是否科学、合理、有效率,资金管理内控制度是否健全、有效,必要时延伸到支出具体项目或预算部门或单位,看资金使用效益情况。

问:向财政部门、预算部门或单位、业务主管部门、服务对象了解有关情况,研究并发现有关问题。

议:相关专业人员参加的审查会议,分析、综合、整理,研究提出初步审查研究意见。

人大代表或人大常委会组成人员在会议期间为发表审查意见审议预决算应做到“四看”。

一看收入。预算看收入预算指标的制定的合理性;决算看预算收入是否按要求完成,超收安排和使用,是否合适(预算法第六十六条规定,一般公共预算超收的,只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金)。并结合经济发展情况进行分析,发表审查意见。

二看支出。重点支出是否得到保障,公共财政的主要功能是满足公共服务的需要,相对于事权来讲,财力永远是不足的。在这种情况下,应当优先考虑社会公众最关心、最急切的问题。过去的立法中,对公共服务开支有一些刚性的规定,如教育、科技、农业、卫生等投入,增长必须高于财政收入增长。新预算法删除了预算审查和执行中涉及法定支出的规定,同时强调各级一般公共预算支出的编制中,国家确定的各项重点支出,应当在统筹兼顾的原则下,在保证基本公共服务合理需要的前提下,予以优先安排。其中,为民办实事的项目是关注的重点,各级政府每年都会排出一定数量的为民办实事工程,作为人大代表,要以积极负责的态度参加讨论,提出意见。看这些是不是本地最急需办的事或者长远看必需要做的,且当前财力是否可能。决算资料看,预算支出方向是否正确,重点审查预算支出是否符合公共财政的要求;预算调整、科目调剂和支出进度是否合理,分析执行中存在的问题,针对性地提出审查意见。

三看平衡情况。预算看收支预算是否符合预算法编制原则,如地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,除本法另有规定外,不列赤字;看当年体制分成财力、预算财力及总财力来源情况。决算看预算收支平衡情况和实际财力结算情况,如结转下年支出、资金结转情况等是否合规;看上级核拔款、补助下级款(转移支付)支出是否合理、规范,执行是否到位。平衡情况能比较完整看到(了解到)预算收入、支出、结余情况,从而全面而准确地发表自己的审查意见。

四看部门预算和专项资金。部门预算看按经济类型分类到款相关事项,如基本支出中商品和服务支出,相关款项预算情况,包括三公经费、会议费、培训费及办公用品,项目支出中的明细项目事项等,采用分对比分析法,与上年比看增减情况,与横向比看有无特殊变化情况。专项资金看编制的依据和方法,预决算是否科学、合理,支出政策是否科学、合理、有效率等。通过审查,促进加强和改进部门预算管理、专项资金管理,增强预算的约束力。

三、预决算审查监督中需要把握和注意的问题

1、财政部门应提供较为完整的预决算审查资料。完整的审查资料是实质性审查的前提。目前财政预决算报表并不符合人大预决算审查的要求,由于人大审查不直接查凭证、账册,还要提供一些佐证资料,如功能分类到项仅是汇总数据,还应提供“项”下面的具体项目,包括项目的总资金、项目中每一笔资金的具体流向等,这样才便于审查。要求提供的资料越细、越完整,对财政部门要求就越严格,既便于人大审查,又有利于促进细化预算,增强预算刚性约束。预算初步方案还要提高可读性,尽可能地让人大代表能够清楚明了地看懂预算草案,因此,财政部门在编制预算时要通过适当增加图、表、名词解释、具体说明等方式详细介绍财政预算结构,年度预算资料及每项支出的具体情况,使预算草案具有可读性,才利于人大代表看懂预算,更好地行使监督权。

2、解决好人大专业人员不足的问题。有的地方采取抽选人大代表、聘请专业人员成立审查组,集中一段时间,开展预决算审查;有的地方针对预算执行的重点领域和薄弱环节,每年底向审计机关提出下一年度预算执行审计工作重点内容的建议,由审计机关在年度审计工作计划中妥善安排,统筹实施;还有的地方采取购买服务,实行外包。

3、解决好审查时间不足的问题。预决算审查工作的法定时间是一个月,但在人大的实际审查时间只有半个月左右,在十几天时间里,要进行深入调研,形成一个有高质量的审查意见是比较紧张的,因此要注意平时的调研积累。目前我市的做法是,建立两段工作制度。为解决审查时间不足,避免临时突击,根据预决算审查的特点,将全年预决算审查监督分为上半年和下半年两个时段,各有侧重地开展审查工作。上半年,跟踪研究预算执行中的问题,为7月份审查批准财政决算草案作准备。下半年,跟踪研究预算编制中的问题,为下一年度审查批准预算草案作准备。把预决算审查监督作为一项经常性的工作,重在平时,有针对性地开展调查研究,早作准备。

4、加强调研,注重监督实效。以问题为导向,如建立预算问题库管理制度,将审查预算草案和预算执行中发现的问题列入题库。注重平时对预决算问题的积累,滚动研究,从多方面发现问题收集情况,如,从平时调研了解到的情况中,从代表的建议意见中,从审计检查发现的支出政策和支出管理问题中等多方面收集筛选,努力使选择的项目具有问题针对性。对成熟的研究成果在预算审查时加以应用。

5、审查重点要与人大工作特点相适应。人大工作的主要方法开展调查研究,选题、审议、审查,都需要在深入调查研究基础上进行。因此,预算决算审查要与人大工作监督相结合,选题要突出重点,围绕重点开展调查研究,抓住重点,深入分析,针对重点实质性审查。

陈斌


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