王思健：张謇立法实践对设区市立法的启示

引导人民群众确立法治的信仰是一项系统工程，需要综合运用加强法制教育、提升法治素养、改善政府信用、强化法律权威、推进执法公正等手段，其中通过法制教育提升全民的法治素养是首要任务。法制教育需要因势利导、潜移默化，“国有常性，民有常情，斟酌而导以渐可也，拂戾而蹙以骤不可也。”张謇认为：“法律固文明，然人民程度不足，种种不良之习惯锢蔽已深，政府欲以法律矫正之，人民反以为苦，将来必有法律与习惯相冲突之事。”他意识到在当时国民法制素质普遍低下的情况下，法治方式与人民原有的观念、生活方式之间必然会存在矛盾冲突。因此，张謇特别注重提升全民的法治文明素养。通过开办法政学校，培养法律人才，传播法治思想。他指出：受过良好教育的学生可以有效地治理地方，地方发达了，自身才会一起发展。于是，地方的风俗也会越变越好，从愚昧向文明转变。当前，我国已建立了从法律专业人才培养到普通人民大众的法制教育机制，法律知识普及宣传也已进入到八五规划阶段，全民法治意识已有明显提高，但对照法治中国建设的要求，需要着重解决三个问题：一是强化宣传教育的针对性。改变一本册子、一张卷子的模式，优化宣传教育的形式，对不同的受众分别采用适合其群体的喜闻乐见的宣传方式，更多地发挥互联网覆盖面广、传播速度快、互动性强等优势，提升宣传效果。二是改善人民群众的认同感。现实生活中一些鲜活的案例让人民群众感觉到法治的无奈和不公，从而导致法治信仰的危机。只有公正地处理好每一个案件、每一起纠纷，构建起让人民群众对法治高度的认同感，才能让人民群众坚信法治的价值。三是提高国家机关的公信力。治人不自治，何以谈法治。张謇认为，“治地治人之人亦常受治于法律。”政府不可朝令夕改、不讲信用，“失大信于人民”。当前世界百年未有之大变局加速演进，我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期。国家机关应更多地关注民生、模范地遵守法律，提高公信力。

（二）重视地方立法的质量

设区市地方立法具有实施性、补缺性和创制性的特点，既有细化实施上位法的需要、也有弥补上位法空缺的需要、还有探索新领域制度的需要。国家赋予设区市立法权，就是为了适应中国政治体制改革，着眼地方迫切需要解决问题的制度设计，更好地满足地方经济社会发展的实际需求，？促进提升地方治理体系和治理能力。地方立法面临的急迫性和实用性与张謇立法实践存在着相似之处。张謇认为其就职后，“困难万状，第一问题即在法律不备”，为此“夙夜图维，惟有将现有农工商各业，急需应用之各种法令，督饬司员，速拟订”。因此，地方立法更需关注立法的质量和实用。一要避免立法政绩化。不搞“立法竞赛”“立法考核”“立法创新”，不能脱离实际地将立法作为考核、评价地区和部门工作的依据，不能把立法等同于工作创新，不盲目追求某系统、某地域、某方面第一个立法，应更着眼于地方迫切需要解决的制度问题，立有用之法、立高效之法、立精品之法。二是要避免立法系统化。不能追求立法项目成体系，倡导切口小的“小快灵”立法，不立综合性、宏观性、倡导性的法规。地方性法规不能大量照搬上位法的条款，不能追求法规条文的“大而全”“小而全”，要做到体例简、内容精，穿衣戴帽的条款少用或不用，不影响法规执行的条文能简就简。正确理解立法的地方特色，减少重复立法。地方特色必须是本地独特的资源和本地独有的先进管理方式。不是在立法项目前加上地域名就代表地方特色，不是从上位法规定的管理大类中分离出本地某一小项就是地方物色。三是避免立法行政化。立法机关和执行机关有职责有明确的边界，地方立法既要保障和监督行政机关履行职权，也要维护管理对象的合法权益。在立法中不能只顾行政效率而忽略公平公正；不能只着眼于行政管理的具体事务，缺乏总体的统筹和安排；不能用立法权代替行政权。要努力实现立法和改革决策相衔接，做到立法主动适应改革和经济社会发展需要，真正做到通过立法最大限度地维护人民的根本利益。

（三）？注重法规实施的效果

张謇以积极审慎的态度制定每一项法令。从提出立法选题、制定相应方针、确定立法方案、征求各方意见均不遗余力。高效的法治实施体系是建设法治中国的保障，就设区市地方立法而言就是要重视地方性法规的实施效果。首先，要科学制定立法计划。张謇任职期间的立法一般先由部门长官提出立法选题，部门人员针对所提选题反复酝酿、多方征求意见确定。我们立法计划的确定也一定要突出实用的属性，着眼解决迫切需要解决的实际问题，对立法项目的合法性、必要性、可行性、成熟度进行全面的论证。改变目前存在的未经深入调研制定计划、未经充分论证调整计划的问题，取消把立法工作与某项工作评比考核的关联。其次，要全面开展执法检查。张謇十分重视法令的执行。《公司注册规则》明确规定：公司禀请注册，县知事于五日内详转核办，从应缴册费中扣五元留作办公费。法令实施半年后，张謇发现执行中存在“以注册事项无关轻重、故意耽延，不遵照法定日期详转。或在投禀领照时，于法定应缴册费之外，另加勒索事。即以农商总长名义发出“关于制止各级政府对商人注册刁难勒索致各省区咨文”重申规定，严令地方官员发现上述情形“一经查实、尽法惩办”，维护法令执行的严肃性。作为国家法律体系组成部分的地方性法规实施一定时间后，执行机关也应向立法机关报告实施情况。立法机关应围绕地方性法规的合法性、合理性、执行性和实施性开展评估，评估地方性法规的质量、评估执行机关的执行效率，检查、评估情况作为立法工作的依据。第三，要统筹平衡立改废释。立改废释组成立法的完整程序。张謇在重视立法的同时也关注法令的改废释。在《拟先制定农工商各种单行法令给大总统的呈文》中提到：鉴于相关单行法令“以应时势之要求。俟法制局全部法典告成之日，此条例，即行废止。”在条例发布之初即明确了废止的条件。《公海渔业奖励条例施行细则》《渔轮护洋缉盗奖励条例施行细则》《商会法施行细则》在实施一周年、《商会法》实施15个月后即根据执行情况进行修正（订），《权度条例》实施10个月上升为《权度法》。立法活动中有14次是为实施有关法令制定相应的配套制度，并对执行中相关的问题及时呈文大总统或发出咨文。对法律规范的改废释是保证其适应时代要求的有效途径，立法机关消极作为，改废释滞后，会严重削弱人民群众对法律的认同，消减刚刚培植起来的对法治的信仰。设区的市立法机关要改变普遍不重视立法解释的现状，对法规条文本意与适用中的有关问题及时进行解释，填补立法的空白，解决执行机关的困惑，消除群众的疑虑。对不适应时代的法规规范及时进行清理，该修改的修改、该废止的废止。

张謇是一本百科全书、是一座取之不尽的宝藏。张謇在立法和地方治理中的实践，不仅在近代留下浓墨重彩的一笔，对当代法治中国建设仍有着深远的启示。我们要善于学习、运用和借鉴张謇立法的经验和成果，让地方立法更好地为经济社会发展保驾护航。