南通市第十四届人民代表大会第二次会议关于加快推进中心镇建设促进城乡统筹发展的议案办理情况的报告
南通市人民政府
市十四届人大二次会议《关于加快推进中心镇建设促进城乡统筹发展的议案》交由市政府办理后，市政府高度重视，迅速召开会议进行专题研究，并以办理议案为契机，采取切实措施，加大市级中心镇建设的推进力度，力争市级中心镇建设开好头、起好步。一是成立议案办理领导小组。经市政府第10次常务会议研究，成立南通市《关于加快推进中心镇建设促进城乡统筹发展的议案》办理工作领导小组，由市政府主要领导、分管领导任组长和副组长。领导小组下设办公室，由市农办主要负责同志兼任办公室主任，市编办、市财政局、国土局、建设局、规划局等协办单位分管负责人任办公室副主任，共同负责议案办理工作。二是制定议案办理工作方案。市加快中心镇建设领导小组研究制定了《〈关于加快推进中心镇建设促进城乡统筹发展的议案〉办理工作方案（征求意见稿）》，下发各领导小组成员单位征求意见。在广泛征集和汇总各方意见的基础上，进一步修改完善了议案办理的基本任务、组织领导体系、办理工作步骤以及保障措施等相关内容，最终形成了正式的议案办理工作方案，下发各部门和单位执行。三是充分听取提案代表意见。议案办理工作方案形成后，市加快中心镇建设领导小组办公室及时与提案代表进行了联系和沟通，就如何加快议案办理进程、做好议案办理工作听取意见、建议。2013年11月6日，张国华市长和市政府分管负责同志出席了与市人大代表见面日活动，专门就做好议案办理工作听取张伟等代表的意见和建议，集思广益，增进共识，共商又好又快推进市级中心镇建设的对策措施。四是研究制定工作目标和任务。根据议案办理工作总体部署，组织中心镇建设领导小组成员单位依据部门工作职责，提出各部门推进市级中心镇建设的具体工作实施意见；针对各部门工作目标任务，提出相应的考核办法和量化指标。制定出台议案办理工作任务分解表，重点围绕市委、市政府明确的“全面完成规划修编、大力发展镇域经济、启动一批民生工程”等2013年市级中心镇建设三大重点任务，细化分解了各牵头部门、协同部门的职责分工、完成时序和奖惩措施。
一、2013年以来议案办理情况
在市政府组织领导下，市农办及各承办单位创新思路，强化举措，全面落实议案办理工作。2012年底，市委、市政府下发《关于推进市级中心镇建设的意见》（通委发〔2012〕25号），建立市加快中心镇建设领导小组，市委、市政府主要领导亲自担任领导小组组长，先后多次实地调研，提出重要指导性意见。2013年初，根据“自愿申报、县（市）区推荐、市级审定、动态管理”的原则，全市确定首批19个市级中心镇。2013年3月1日，市委、市政府召开市级中心镇建设动员会，及时启动市级中心镇建设工作，7月12日又召开市级中心镇建设推进会，进行全面部署，加大工作推进力度。一年来，在市委、市政府高度重视和各地、各部门共同努力下，全市市级中心镇建设氛围日益浓厚，产业发展、民生改善取得明显进展，市级中心镇建设开局良好。
（一）规划编制进展顺利。多次邀请省有关专家来通指导市级中心镇规划编制，并举办市级中心镇规划研讨会，市相关部门参加规划研讨。目前，19个市级中心镇的总体规划和城乡统筹规划均已通过专家组评审，控制性详规、交通网络、生态文化等专项规划正在编制之中。工作中注意把握四点：一是探索新型规划体制。坚持走特色发展的新型城镇之路，破除各部门各行业自成一体、相互缺乏衔接的固有规划体制，将各种规划管理职能交给市规划部门统一负责，建立规范化的规划编制管理运作程序。二是城乡规划一体化编制。市级中心镇的总体规划和统筹城乡规划同步编制，实现城乡规划一体化全覆盖，形成科学的城乡空间布局结构。三是加强规划指导。专门下发《关于市级中心镇规划编制工作意见》，专题召开市级中心镇规划编制工作会议，明确规划编制工作要求和时间节点。
（二）产业支撑日益凸显。2013年19个市级中心镇新上亿元以上项目67个，项目涉及机械、化工、房地产、纺织、建材、农业、公共服务等，总投资156.74亿元。平均每个市级中心镇新上亿元以上项目3.53个、投资额8.25亿元，平均每个项目投资达2.34亿元。剔除各主城区和开发区项目，市级中心镇平均新上亿元项目数和投资额比其他镇分别高出60%和80%。工作中主要把握三点：一是产城互动。产业发展是市级中心镇建设的关键，城镇发展可以带动产业集聚，产业发展能够完善城镇功能。启东市针对北新镇实际情况，将启东化工园区与北新镇进行合并，实行区镇合一体制，强化北新镇发展的产业支撑。二是突出重点。各镇根据自身特点，因地制宜、有重点地选择好主导产业加以培育。海门市正余镇由伟恩汽配、锦星汽车线束、三鑫车灯、龙洲汽配、海林轮毂等企业形成汽车配件产业，海安县李堡镇的江海集团、东海集团、超力集团等企业形成锻压机械产业。三是重点招商。有针对性地开展招商引资，突出重点地区招商和以商引商。如皋市搬经镇以真诚和优质服务，通过靖江客商相互介绍，形成了一个初具规模的靖商工业园。
（三）民生投入明显加大。2013年19个市级中心镇共排定民生工程项目244个，平均每镇达13个，镇区面貌和配套功能得到改善。工作中注意把握三个方面：一是加大基础设施投入。海门市常乐镇投资4000万元新建常乐中心小学和幼儿园；如东县栟茶镇投资4180万元新建省内一流的阳光福利中心；通州区投资5000万元新建通州区第六人民医院。二是提高社会保障水平。新型农村合作医疗和农村基础养老金等保障水平不断提高，城乡低保差距进一步缩小。三是完善农村社区服务功能。农村社区卫生服务实现全覆盖，就业创业、便民服务、金融服务等功能不断增强。
（四）要素瓶颈探索破解。各级各部门始终围绕突破土地、资金两大瓶颈，积极为市级中心镇加快发展创造条件。在突破用地瓶颈上，一是明确2013年各县（市）及通州区给每个市级中心镇50亩启动土地指标，用于先期建设。二是对市级中心镇土地整治等国土资源业务工作进行专门培训，明确操作路径。三是大力开展土地整治，19个市级中心镇已整理土地5308亩。在突破资金瓶颈上，一是由县一级专门成立融资平台，为市级中心镇建设提供融资服务，或者利用县级现有的融资平台进行融资，切块给市级中心镇使用。二是财政专项扶持。海门市财政给每个市级中心镇补助1000万元基础设施奖补资金，以不高于70%的补助比例对市级中心镇新投入的基础设施进行奖补，使每个市级中心镇基础设施的年实际投入超过1500万元。三是进行定向扶持。通州区财政对石港镇的融资平台注资1.1亿元进行控股，升级为区级融资平台，专项支持石港镇建设。
（五）保障合力不断增强。一是争取上级支持。市委、市政府主要领导、分管领导多次进京赴省汇报中心镇建设情况，积极争取上级部门和领导支持我市在统筹城乡发展上先行先试、改革创新。二是加强业务培训。由市委组织部、农办牵头举办领导干部城镇化与中心镇专题研修班，组织19个市级中心镇党委书记参加培训，邀请专家讲课，帮助市级中心镇主要领导开阔眼界、拓宽思路。市规划局、国土局等部门对市级中心镇建设相关业务知识都进行了集中授课培训。三是强化服务指导。继市委、市政府出台意见后，市加快中心镇建设领导小组先后出台《南通市市级中心镇认定管理暂行办法》、《南通市加快中心镇建设领导小组成员单位职责分工》、《转发市国土局关于加快推进市级中心镇建设的意见》、《2013年度市级中心镇考核办法》等文件。市发改委帮助13个市级中心镇争取千亿斤粮食项目、生猪标准化规模养殖项目等中央预算内补助资金1540万元，在市级中心镇设立11家农村小额贷款公司；市经信委加快石港产业科技园建设，先后制定《主城区产业向石港科技产业园转移推进方案》、《关于加快石港科技产业园发展的意见》；市科技局制定《关于推进市级中心镇创建江苏省创新型试点乡镇的工作意见》；市建设局制定《南通市市级中心镇建设导则》。
二、目前存在的主要问题
市级中心镇建设正处于起步阶段，虽已取得一定成绩，但仍存在着不少矛盾和制约，有待通过不断深化改革与创新举措去突破。突出表现在以下方面：一是发展要素制约突出。土地和资金仍是制约市级中心镇发展的两大瓶颈，县（市）区用地指标主要用于主城区和开发区建设，市级中心镇即使通过土地整理出了建设用地，没有指标仍然不可使用。国家严格限制乡镇政府建立融资平台，使市级中心镇筹集发展资金受到制约。县（市）区政府虽帮助搭建融资平台，但需要提供抵押物等担保措施，影响市级中心镇融资速度。二是发展基础差异较大。不少市级中心镇基础设施建设薄弱，欠债较多。部分市级中心镇经济发展水平、人口集聚程度等指标，距市级中心镇发展的目标要求差距较大，特色也不明显。市级中心镇发展方向和发展定位需进一步厘清，分类推进，因镇施策。三是体制机制存在束缚。市级中心镇建设需要一系列相关改革措施来配套，为市级中心镇建设健康持续发展保驾护航。现行管理体制由于镇级政府没有财权和用人权，只有事权，许多管理权限都在上级部门，造成许多事想为不能为。
三、下一步办理工作重点
2014年是推进市级中心镇建设的第二年，加快市级中心镇建设的主要工作任务是：以党的十八届三中全会精神为指引，按照中央城镇化工作会议的要求，认真贯彻落实市委、市政府的部署，积极构建市级中心镇分类推进新格局，全力打造市级中心镇加速发展新引擎，加快提升市级中心镇城镇发展新形象，全面增强市级中心镇发展新活力，努力争创市级中心镇发展新业绩，力争把市级中心镇建设成为产业集聚发展的集中区、城镇化进程中人口转移的承载区、体制机制创新的实践区和城乡一体化的示范区。重点在以下五个方面做好工作：
（一）突出分类指导，增强中心镇的个性化魅力。根据市级中心镇区位条件、资源禀赋和现实基础，积极挖掘市级中心镇特色，培育特色，力求做到错位发展、特色发展。对现有基础条件较好的平潮镇、曲塘镇、李堡镇、搬经镇、白蒲镇等市级中心镇，按照全面城镇化的要求予以推进；对工业基础较好的河口镇、岔河镇、正余镇、北新镇、江安镇、墩头镇等市级中心镇，按照工业支撑型予以推进；对农业发展基础较好的二甲镇、搬经镇、悦来镇、磨头镇等市级中心镇，按照现代农业促进型予以推进；对区位条件较好的平潮镇、栟茶镇等市级中心镇按照交通枢纽型予以推进；对临近城区的石港镇、南阳镇等按照承接主城区产业转移型予以推进；对具有历史文化特色的白蒲镇、常乐镇、石港镇、白甸镇等市级中心镇，按照特色文化型予以推进。
（二）突出产业培育，增强中心镇的辐射带动力。坚持把培育特色产业、发展和壮大特色经济作为中心镇发展的核心内容，紧紧围绕中心镇的比较优势，筛选一批重点产业，注重产业链条延伸，通过关联产业的快速聚集，打造优势产业集群，大力提升块状特色经济的发展水平，提升优势产业的市场竞争能力。在稳定和完善农村基本经营制度的前提下，加快土地股份合作改革步伐，促进土地承包经营权流转，提高土地流转型农业规模化经营水平，打造特色农业、板块农业。合理布局产业发展空间，加快基础设施建设，吸引产业、资金、技术向园区集聚，增强特色园区吸纳和承载能力。积极引导城市商贸、金融、物流等第三产业开拓农村市场，扩大农村市场容量。
（三）突出改革创新，增强中心镇的发展活力。以贯彻落实党的十八届三中全会《决定》和中央城镇化工作会议精神为契机，围绕破解发展瓶颈，积极争取列入上级改革试验试点，先行先试。一是创新户籍管理制度。针对我市的实际情况，市级中心镇的落户限制要全面放开，不应设过高限制条件，凡在中心镇有合法固定住所、稳定职业或生活来源的人员，以及与其共同生活的直系亲属，均可以根据本人意愿办理城镇户口，在教育、就业、医疗、社会保障等方面享受与当地城镇居民同等的待遇。同时，不改变、不调整进镇农民农村合作经济组织成员的权利。二是创新社会保障制度。将市区实行的失地农民进入城镇职工养老保险的制度向市级中心镇延伸，力争尽早使市级中心镇失地农民享受到与市区失地农民同等待遇。逐步缩小农村基本养老保险与城镇基本养老保险、新型农村合作医疗保险与城镇基本医疗保险、农村最低生活保障与城市最低生活保障的差距，适时推动城乡社会保障并轨，实现同一平台、同一标准。三是创新要素瓶颈突破机制。当前，土地是推进城镇化进程的最大瓶颈，我市将坚持“耕地总量不减少、建设用地不增加、不搞大拆大迁”的原则，申请试行城乡建设用地增减挂钩，即充分利用市级中心镇现有可复垦存量建设用地资源较为丰富的优势，实施城乡建设用地增减挂钩项目。资金投入方面，采取多形式为市级中心镇搭建平台，筹集发展资金。除县一级专门成立融资平台，为市级中心镇提供融资服务外，还鼓励各类金融机构在中心镇设立分支机构，引导发展村镇银行、小额贷款公司等农村新金融组织。
（四）突出民生优先，增强中心镇的综合承载力。民生可以留住人，大力改善基础设施、交通、教育、卫生、文化等民生条件，让农民进镇获得更高的生活品质，享受到更好的教育、医疗等公共服务，不断提高市级中心镇的吸引力和承载力，吸引更多的农民进镇居住。加大农村污染综合治理力度，加快中心镇污水、垃圾处理设施建设，加强秸秆能源化利用点建设和农业面源污染治理。继续深入实施农村“四位一体”环境长效管理，加大绿化造林和河道疏浚力度，提高垃圾无害化处理水平，为居民创造舒适便捷的生活环境、优美怡人的人居环境。
（五）突出科学评价，增强中心镇的发展导向力。根据中央组织部《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》要求，从2014年开始，采取分类推进、分类考评的办法，研究制定各类市级中心镇不同的工作重点和目标任务，注重激励引导，实行差别化考核，使对各类市级中心镇的评价办法更加科学、更加合理。重点围绕“四个区”建设，设立四大类考核指标：一是围绕建设产业集聚发展集中区目标，考核产业集聚发展指标，主要有：新建工业企业入园率、特色板块经济占镇域经济比重、特色产业项目投入占全部投入比重等指标。二是围绕城镇化进程中人口承载区目标，考核城镇人口指标，主要有：新增城镇人口总数、镇级人均公共财政收入、农民人均纯收入和居民可支配收入高于当地平均水平等指标。三是围绕城乡一体化示范区目标，考核公共服务能力提升指标，主要有：镇区教育、医疗、文化、就业、社保、养老等公共服务水平指标，绿化覆盖率、生活污水处理率、生活垃圾集中处理率等生态环境保护指标。四是围绕体制机制创新实践区目标，考核改革创新指标，主要有：出台政策文件和在国内、省内、市内的创新工作，以及列入省以上试点项目等指标。
