完善地方立法体制机制 提高立法质量和效率 | 《南通市制定地方性法规条例》修改解读
2024年3月27日，江苏省第十四届人民代表大会常务委员会第八次会议批准了《南通市人民代表大会关于修改〈南通市制定地方性法规条例〉的决定》。《南通市制定地方性法规条例》（以下简称条例）是我市的“立法法”，也是我市自2015年取得地方立法权以来制定的第一部地方性法规。八年多来，我市先后制定出台了18 部高质量的地方性法规、修改了5部法规，涉及“风景区保护、水利工程管理、环境污染防治、人才发展促进、住宅物业管理、义务教育均衡发展、质量促进、轨道交通管理、文明行为促进、停车治理、优化营商环境”等诸多领域，有力推动了“法治南通”建设，为我市经济社会高质量发展提供了重要的法治保障。条例的修改，在我市地方立法工作历程中具有里程碑的意义，标志着我市的地方立法工作进入了一个崭新的发展阶段。
一、条例修改的必要性和指导思想
条例于2016年1月由南通市第十四届人民代表大会制定，3月经省人大常委会批准，同年5月1日起施行。条例依据地方组织法、立法法和《江苏省制定和批准地方性法规条例》，结合本市实际，对市人大及其常委会制定、修改、废止、解释地方性法规等立法活动作出具体规定。施行八年来的实践证明，条例确立的立法制度总体是符合我市实际、行之有效的，对我市的地方立法工作发挥了非常重要的规范和保障作用。党的十九大以来，党中央、全国人大对立法工作提出新要求，省委、市委人大工作会议、全省立法工作会议对地方立法工作作出新部署，人民群众对立法保障美好生活需要有着新期盼。去年3月，全国人大修改立法法，进一步健全和完善立法体制机制。省条例也进行了同步修改。为了贯彻落实党中央重大决策和省委、市委部署要求以及新修改的立法法和省条例，总结吸收我市地方立法的经验成果，对条例进行修改十分必要，有利于进一步加强和改进地方立法工作，使我市地方立法工作在新征程上更好地担负新使命、迎接新挑战，以高质量立法保障南通在推进中国式现代化中走在前、做示范。
修改条例的指导思想是，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大和中央、省委、市委人大工作会议精神，深入学习贯彻习近平法治思想、习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想及关于全过程人民民主的重大理念，贯彻落实新修改的立法法和省条例，完善我市地方立法制度机制，进一步规范地方立法活动，提高立法质量和效率，发挥立法的引领、推动和保障作用，为全面推进中国式现代化南通新实践提供有力的法治保障。
二、条例的修改过程
2023年3月，省人大常委会作出了“省市联动、同步推进省、市立法条例修改工作”的统一部署。市人大常委会成立了条例修改工作领导小组和办公室，并报经市委同意将条例修改增列为立法正式项目。法工委广泛搜集资料、认真研究论证、多次修改完善，7月形成修改方案初稿，8 月参加全省法工委主任座谈会，听取指导意见。组织召开了市人大常委会有关工作机构、市有关部门等参加的座谈会，并赴如皋等地调研座谈。向市级机关、县（市、区）人大常委会、政府、基层立法联系点征求意见。11月23日，在市人大网、微信公众号发布修正草案，向社会广泛征求意见。三次向全市500多名市人大代表征求意见。邀请省内外立法咨询专家研究论证。多次将修改文稿报请省人大常委会法工委预审，获得及时指导。12月26日，市人大法制委员会对修正草案进行了统一审议。2024年1月3日，经主任会议研究，决定提请市人大常委会会议审议。1月9日，市人大常委会第十七次会议审议通过了修正草案，决定提请市第十六届人民代表大会第四次会议审议。2024年1月16日至19日，市第十六届人民代表大会第四次会议审议了修改决定。代表们普遍认为，修改决定经过反复修改完善，较好地吸收了各方面的意见，充分彰显了贯彻全过程人民民主重大理念和对代表主体地位的尊重；修改决定内容合理、表述科学、文字精炼，比较成熟，建议大会表决通过。1月19日，市人民代表大会全票表决通过了修改决定。
三、条例修改的主要内容
（一）充实和完善了总则。一是明确立法指导思想。条例第三条规定：“立法应当坚持中国共产党的领导，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，推动法治南通建设，保障在法治轨道上全面推进中国式现代化南通新实践。”二是完善立法工作要求。第四条第二款规定，地方性法规的规定应当明确、具体，具有针对性和可操作性，解决实际问题，体现地方特色；对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。三是依法调整立法权限。2015年立法法规定，设区的市可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。立法法修改后增加了“基层治理”事项，将“环境保护”修改为“生态文明建设”。第五条第一款作相应修改。第六条完善了市人民代表大会的立法权限，权限内容中增加了“市人民代表大会议事规则”和“市人民代表大会、常务委员会和专门委员会具体职责”。四是明确了立法工作原则和目标要求。增加第八条“市人民代表大会及其常务委员会坚持科学立法、民主立法、依法立法，通过制定、修改、废止和解释等形式，增强立法的系统性、整体性、协同性、时效性，发挥地方性法规的实施性、补充性、探索性作用。”
（二）加强立法规划和立法计划的编制。一是丰富立法计划的形式。第九条、第十三条增加专项立法计划。二是落实党的二十大提出的“加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法”的要求。第九条第二款作了规定。三是固化已有经验，推动“小快灵”“小切口”立法。第九条第三款规定“注重安排调整事项单一、立法形式灵活的立法项目”。四是规范立法项目申报。第十条第二款明确了提出立法项目建议的具体要求。五是规范立法规划、立法计划的编制程序。第十一条增加了“编制立法规划、拟订立法计划经市人民代表大会法制委员会讨论”的程序，同时要求“法制工作委员会编制立法规划、拟订立法计划，应当广泛征求意见，会同专门委员会、常务委员会工作机构、市人民政府法制机构进行研究论证”。
（三）完善立法程序和工作机制。一是规范法规起草工作。第十六条规定，起草法规应当依法开展公平竞争审查、风险评估、男女平等评估等工作。对重大分歧意见，提出法规案的机关应当做好协调工作。二是规范法规草案的说明。根据行政处罚法等法律规定，第十七条第二款明确了法规草案说明的内容。三是提高法规审议质效。第二十三条、第三十四条第二款规定，常委会可以组织代表研读讨论法规草案，代表、常委会组成人员应当做好审议发言准备。第三十条规定了市人民代表大会修改、废止法规的程序。第三十七条第一款规定，遇有紧急情形的，法规案可以经一次常委会会议审议即交付表决。第三十八条明确了常委会会议审议法规案的重点内容。“常务委员会审议地方性法规案，主要审议法规草案是否符合宪法的规定、原则和精神，是否与党中央决策部署和国家改革发展方向相一致，是否与法律、行政法规和江苏省地方性法规相抵触，是否与本市的其他地方性法规相协调，是否符合本市的具体情况和实际需要，具体规定是否适当，体例、结构是否科学，以及法律用语是否准确、规范。”第四十三条对召开立法论证会、听证会的情形和要求作了规定。第四十九条完善了法规案搁置审议满一年，终止和延期审议的程序。四是明确法规解释范围。根据省条例规定，法规如何具体应用问题的解释不再作为立法活动，删去原条例第五十一条。五是推进法规实施。第六十三条规定，专门委员会、常务委员会工作机构应当加强立法宣传工作，通过组织有关部门召开新闻发布会、贯彻实施座谈会等多种形式，发布立法信息、介绍立法情况、回应社会关切，推动地方性法规贯彻实施。市、县（市、区）人民政府及其有关部门应当加强地方性法规的宣传和贯彻实施，提高法规的实施效果。六是建立区域协同立法工作机制。第六十条规定，市人民代表大会及其常务委员会根据区域协调发展的需要，可以与有关设区的市人民代表大会及其常务委员会协同制定法规。
（四）丰富民主立法内容，践行全过程人民民主。本次修改特别围绕贯彻落实全过程人民民主重大理念，围绕民主立法、开门立法进行系统制度设计。一是加强立法公开。第二十二条第三款、第四十四条、第五十三条第三款完善了法规草案向社会公布征求意见、法规公布等规定。“法规草案及其说明等应当向社会公布、广泛征求意见。向社会公布征求意见的时间一般不少于三十日，征求意见的情况应当向社会通报”。二是加强基层立法联系点建设。第六十一条规定，市人民代表大会常务委员会设立基层立法联系点，加强基层立法联系点建设，发挥基层立法联系点在立法工作践行全过程人民民主中的作用。编制立法规划、立法计划，起草、修改法规草案，应当通过基层立法联系点深入听取基层群众和有关方面的意见。基层立法联系点所在单位应当提高基层立法联系点履职能力，为基层立法联系点运行提供必要保障。三是开展立法协商。第六十二条规定，编制立法规划、立法计划，起草、修改法律关系复杂或者存在重大意见分歧的法规草案，可以开展立法协商，听取政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织等方面的意见和建议。
·高 陈·
