2100余份赔偿协议背后的“南通实践” | 我国首部专门规范生态环境损害赔偿的地方性法规今起施行
生态环境损害赔偿制度改革是党中央、国务院确定的重点改革任务之一。党的二十届三中全会提出，要“统筹推进生态环境损害赔偿”工作。
3月1日起，我国首部专门规范生态环境损害赔偿工作的地方性法规——《南通市生态环境损害赔偿程序规定》（以下简称《程序规定》）正式施行。南通为何成为先行立法者？这部地方性法规是如何出台的？作为首部相关立法将如何解决实际问题？带着这些疑问，记者进行了深入采访。
十年试水
从“无人区”到“案例库”的实践突围
2月28日，在海门港新区东灶港海域附近，第一批人工礁体精准投放至指定区域，“蓝色海湾”牡蛎礁生态修复工程取得阶段性成果。现场，来自海门包场镇的两家水产养殖企业也参与其中。
前期，两家水产养殖企业因未按照规定设置排污口，导致养殖废水进入外侧环境，对生态环境造成影响。两家企业通过劳务代偿的形式参与此次活动。这是南通推进生态环境损害赔偿工作的一个缩影。
2015年底，国家部署启动生态环境损害赔偿改革工作。2017年10月，南通印发《南通市生态环境损害赔偿制度改革试点实施方案》，部署启动生态环境损害赔偿工作。截至目前，南通市累计签订损害赔偿协议2100余份，办案总数位居全国第一。
除了开展案例实践，南通还注重生态环境损害赔偿制度建设。7年改革历程中，南通市委、市政府先后审议出台4部生态环境损害赔偿制度改革纲领性文件，在细化案件办理范围、拓展赔偿实施主体、创新损害评估方法、创新修复实施方式、完善资金管理模式、健全工作推进机制等方面积极探索。2020年7月，生态环境部将南通市确定为生态环境损害赔偿制度改革基层联系点。2022年12月，南通市领先探索完善生态环境损害赔偿制度入选第二批全国法治政府建设示范项目。
“南通的这些实践，为地方立法提供了丰富的实践基础。”南通市人大常委会环境资源城乡建设委员会副主任陆培玉介绍。
破壁之困
当改革撞上“九龙治水”现实
改革的进程，从来不是一帆风顺。
特别是近年来，跨区域非法倾倒建筑垃圾、非法采砂等涉及其他部门的生态环境损害事件频发，如何让相关部门参与其中变得尤为关键。为此，南通市生态环境部门尝试了很多方法，其中很重要的一条路径就是借助检察机关的力量促进各部门共同参与。
2022年12月9日，南通市崇川区人民检察院组织召开了一场特殊的听证会。南通市生态环境局、南通海事局、“益心为公”志愿者、听证员以及环保专家等围坐一桌，共同破解某船舶公司生态环境损害赔偿案听证会。最终，在检察机关介入下，海事部门成功办理了长三角首例长江船舶大气污染生态环境损害赔偿案件，该案获评江苏省第四批生态环境损害赔偿十大典型案例。
磋商背后，暴露出改革深水区的制度痛点：除生态环境部门外，各部门生态环境损害赔偿职责不明，基层政府权责模糊导致修复落地难，行政处罚与损害赔偿“两条腿走路”频频绊脚。
“通过听证会推动部门参与是一种有效形式，但也有明显局限性。”南通市人民检察院第七检察部主任裘晓东认为，检察建议能推动个案，但无法解决系统性问题。
此外，部门职责不明确、生态环境损害赔偿案件办案程序不清晰、基层磋商主体缺失、处罚与损害赔偿脱节等问题，也制约着生态环境损害赔偿工作的有序开展。
这些问题最终汇聚成南通人大立法规划中的关键命题：如何将改革经验转化为刚性制度？为此，南通市在2022年10月将生态环境损害赔偿立法纳入《南通市第十六届人大五年工作规划》。2023年2月，南通市人大常委会办公室将生态环境损害赔偿立法纳入《南通市人大常委会2023年立法计划》，并作为当年度的立法调研项目。
立法破题
化解损害赔偿工作多项难题
2024年12月10日，南通市人大常委会公告发布《程序规定》全文，引发社会广泛关注。
南通市人大常委会法制工作委员会副主任王思健表示，《程序规定》受关注原因有二：一是规范性，首次由人大立法来规范生态环境损害赔偿工作；二是系统性，系统规定办案流程，涵盖责任主体认定、办案程序启动等，这在立法上前所未有。
作为生态环境部确立的全国生态环境损害赔偿改革基层联系点，《程序规定》的重要意义远不止于此。南通市生态环境局法规标准处处长赵建峰介绍，《程序规定》是一部“小快灵”立法，立法切口小、条文共19条，字字直指改革堵点，例如明确10余个部门具体职责，首创镇街“配合”定位；设定30日线索核查、7日立案等刚性时限；创新“清洁生产替代修复”方式，允许企业将赔偿金用于技术改造等。
“我们办理长三角地区首例长江船舶大气污染生态环境损害赔偿案件时，没有职权依据，只能通过听证会推进。”裘晓东说，《程序规定》出台后，他们可以依据部门职责直接推动案件，工作大为便利。
而企业人员对《程序规定》的时限要求也有深切感悟。南通江山农药化工股份有限公司环保总监刘卫卫认为，《程序规定》的时限要求保护了企业，规范办案时间，避免企业长期处于可能被索赔的不确定状态。
更具突破性的是立法对“行政处罚与损害赔偿衔接”的制度设计。
南通市2100余件生态环境损害赔偿案件中，90%以上来自行政处罚，有效衔接二者对办案至关重要。“过去，二者衔接存在问题，比如污染物排放量这些事实，在处罚案件中并不重要，但对于生态环境损害赔偿而言，却是不可或缺的。往往，在行政处罚结束后，损害赔偿关键事实已经灭失了，很难再查清。”作为一线基层执法办案人员，南通市启东生态环境局执法人员陈洁对此深有体会。为解决这些问题，《程序规定》提出“一案双查”，在查处违法行为的同时收集损害相关证据，减轻企业和执法人员负担，实现两类案件协同办理，还明确赔偿义务人主动履行赔偿义务时应依法从轻或减轻行政处罚。
·彭军君 刘璐·
