《南通市义务教育优质均衡发展条例》解读
《南通市义务教育优质均衡发展条例》（以下简称“条例”）2020年9月17日由南通市第十五届人大常委会第三十二次会议通过，由江苏省第十三届人民代表大会常务委员会第十九次会议于2020年11月27日批准，自2021年3月1日起施行。条例明确了我市义务教育活动中招生入学、办学条件、师资建设、教育质量和法律责任等内容，对我市保障和推进义务教育优质均衡发展，提高办学水平和教育质量，促进学生全面健康发展，具有十分重要的意义。
一、制定条例的必要性和依据
南通市在2013年成为全国首批义务教育发展均衡地级市，2015年实现了所有所辖县（市）区全部通过全国义务教育发展基本均衡国家督导评估认定，并在此基础上比较早地提出优质均衡的理念，研究制定了推进义务教育优质均衡发展的目标任务、实施步骤和政策措施，并纳入全市教育改革与发展的总体规划。南通义务教育指标虽然位居前列，但与人民群众的期盼仍有差距，如区域之间和学校之间的教育教学水平还有不平衡、择校入学、大班额现象尚未完全根除、优秀骨干教师流动不畅、专业教师结构性缺编仍然存在等等。因此，很有必要制定一部符合南通实际、体现南通特色、切实管用的地方性法规，将我市已被实践所证明卓有成效的政策和措施予以固定，对群众普遍关心的入学机会、办学条件、师资建设、教学管理等新的情况和问题予以明确规定，以此促进我市义务教育优质均衡发展，为实现教育公平提供法治保障。条例制定的依据主要有：《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国教师法》、《江苏省实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法》等法律、法规；借鉴了上海、福建、浙江、无锡、苏州等地的立法经验。
二、条例制定的主要过程
2019年12月，市人大常委会经研究将条例列为2020年的立法正式项目。2020年3月，条例被列为省人大常委会2020年度设区市立法精品培育工程项目。在法规起草过程中，市人大常委会教科文卫委、法工委会同市教育局、司法局等部门组成了立法工作小组，市教育局承担文稿草拟和前期调研论证等工作，市司法局通过征求意见、开展调研、召开座谈会、专家论证等方式听取和吸收了方方面面的意见建议，市十五届人民政府第54次常务会议讨论通过了条例草案并提请市人大常委会审议。5月18日，市十五届人大常委会第三十次会议对条例草案进行了初次审议。会后，立法工作小组根据初次审议意见对条例草案逐条研究、会商、论证、修改，并及时将条例草案修改文稿报请省人大常委会法工委预审；向市各有关部门、单位、群团组织、居（村）委会发送条例草案，在《南通日报》、“南通发布”和市人大网站发布文稿，广泛征求社会公众意见，并认真研究吸收；赴各县（市）区召开政府部门、校长、教师和家长的立法座谈会，当面听取相关群体代表意见。9月11日，省人大常委会法工委召开研讨论证会，对条例草案中的一些重要条款提出了许多重要意见，立法工作小组进行了认真研究并加以吸收。9月14日，市人大法制委员会召开全体会议，对条例草案进行了统一审议，形成了条例草案修改稿，建议提请市人大常委会会议审议。9月17日，市十五届人大常委会第三十二次会议审议通过了条例草案修改稿。11月27日，省十三届人大常委会第十九次会议批准了条例。
三、条例制定的基本思路
由于条例涉及全市范围内的义务教育活动，受到全市人民的普遍关心高度关注，市人大常委会在条例起草、修改和审议阶段始终坚持立法主导、全程参与，在谋篇布局、框架结构、制度设计等方面多次提出指导性意见，并针对条例草案在合理化、精细化、规范化等方面存在问题协助修改完善。在条例制定过程中，深入贯彻省人大常务副主任李小敏对设区市地方立法提出的“特色是立法之魂、精细是立法之本、创制是立法之要”的要求，确定了条例制定需要坚持的基本思路：一是按照党中央、国务院最新精神，紧紧围绕我市义务教育发展的“优质”和“均衡”两个核心目标，对条例进行更高、更严格的制度设计，进一步提升法规的合理性、科学性和可操作性；在维护国家法制统一的前提下，将我市义务教育实践中积累的成熟经验和有效方法提炼转化为法规条文。二是根据调研成果和收集的合理建议意见，增加条例草案的部分制度内容，改写了部分条文，使条文更加周全、内容前后呼应；尤其是对招生入学、办学条件、师资建设、教学管理等部分条文拿出“绣花功夫”抓住“关键的那么几条”，使条文更加明确、具体、精准。三是按照立法技术规范的要求，对条例草案删除和精简了部分条文，使表述更加精练；规范了部分条文表述，使涵义更加准确；调整了部分条文顺序，使结构逻辑更加严密。
四、条例制定的主要内容
（一）关于总则。条例第一条至第四条是总则部分，分别规定了条例制定的目的和依据、适用范围、管理体制、职责分工。其中，保障和推进义务教育优质均衡发展是制定本条例的直接目的，而促进学生全面健康发展则是根本目标（第一条）；由于实施义务教育的学校除了各级政府举办的义务教育学校以外，还包括一些民办学校，因此条例将本设区市行政区域内义务教育的优质均衡发展纳入适用范围（第二条）；依据教育法、义务教育法等上位法律、法规，条例对本市各级政府及其有关部门在义务教育优质均衡发展中的相关职责予以明确（第三条、第四条）。
（二）关于招生入学。施教区范围的确定和调整关系到人民群众接受义务教育的重要权利，条例在保障适龄儿童、少年在其户籍所在地学校就近入学的前提下，将确定或者调整施教区范围纳入重大行政决策程序，并要求于招生报名六个月前向社会公布。施教区的范围应当保持相对稳定（第五条）。免试入学是义务教育实施的一项重要原则，条例规定了学校招生活动中的各项禁止性规定（第七条）。为了加强对外来务工人员子女、适龄残疾儿童和少年、困境家庭儿童和少年、农村留守儿童和少年的教育权利保障，充分体现义务教育平等公正原则，条例作出了相应的制度设计和规定（第八条）。条例建立了推荐指标制度，要求优质普通高中将不低于百分之七十的招生计划数作为推荐指标，按照各初中学校应届毕业生总数进行等比例分配，逐步提高农村学校和薄弱学校学生升入优质普通高中的比例（第九条）。
（三）关于办学条件。条例对义务教育办学所需的经费财政保障作出了立法规定，其中结合南通实际，要求学生人均公用经费拨付标准要高于国家和省的规定（第十条、第十一条）。条例对学校布局规划、义务教育用地保障以及集团化、标准班额办学也作出了相应规定。（第十二条至第十五条）。条例规定了县域义务教育教学设施设备的配置所应达到的基本标准和逐步要实现的优质标准（第十六条）；对如何加强教育信息化建设，作出了精细化规定。（第十七条）。
（四）关于师资建设。“无师不成教”，教师队伍建设对义务教育发展至关重要。条例规定了实行以县级为主、市域调剂、动态调整的教职工编制管理机制，禁止挤占、挪用、截留教师编制，未经批准不得抽调、借用教师；教师的聘用办法授权县级教育主管部门会同有关部门依法制定（第十八条、第十九条）。配齐配足配强各学科教师十分必要，尤其是目前高学历教师、骨干教师以及其他专任教师的配备普遍不足，条例对教师的配备标准和目标作出了规定，同时明确了教师培养培训、福利待遇的各项具体制度（第二十条、第二十一条、第二十四条）。学校之间尤其是农村学校与城镇学校之间师资力量的差异，是当前义务教育不均衡的主要原因，条例建立了公办学校校长、教师交流轮岗制度（第二十二条）。条例列举明示了加强农村学校和薄弱学校扶持的各项具体措施要求（第二十三条）。条例创设了教师宣誓活动，并列举了教师从教期间的各种禁止性行为，建立了师德考核制度，进一步强化师德建设（第二十五条）。
（五）关于教育质量。教育质量的提升、促进学生全面健康发展，是条例立法的根本目的。条例对学校教育教学活动作出了规定，固化了南通义务教育的既有良好经验做法（第二十六条）。促进学生健康成长全面发展是新时代义务教育事业的根本目标，条例从“五美教育”、心理健康、学生减负等方面作出了规定（第二十八条、第二十九条、第三十条）。在立法调研时，人民群众普遍反映，义务教育事业的发展是一项社会系统性工程，除了政府、学校和教师以外，良好的家庭、社会环境也至关重要。因此，条例对校外培训机构的培训内容、教材选用、培训计划、授课教师资质以及监督管理等方面作出了规定（第三十二条）；依据有关法律法规，建立了家庭教育指导服务制度，规定了政府、学校、家庭以及图书馆、博物馆、科技馆等社会公共服务机构在营造良好教育环境方面的职责（第三十三条）。
（六）法律责任及施行时间。条例在不同上位法相抵触的前提下，严格遵循处罚法定、处罚公正、处罚与教育相结合等原则，规定了政府及其有关部门、学校的相关法律责任（第三十五条、第三十六条、第三十七条）。
五、条例实施前需要做好的工作
条例将于2021年3月1日起施行，政府部门、学校等各有关单位、广大市民应当自觉遵守条例的有关规定。条例实施前需要重点做好以下工作：一是加强宣传，确保条例贯宣深入人心。义务教育的实施和管理活动，和人民群众密切相关，我市各级政府及相关部门、学校、居（村）委会、企事业单位等主体应当加强工作联动，积极开展“条例进企业、进村居、进社区、进学校、进家庭”等多种宣传活动，尽可能地拓宽宣传范围；要充分利用报刊、电视、网络、公告栏等各种宣传平台，新媒体与传统媒体有机结合，尽可能地丰富宣传手段；要精心设计宣传内容，突出重点，讲清难点，让人民群众真正理解立法的精神和具体内容，尽可能地提升宣传效果。二是组织培训，提高治理水平和能力。教育、市场监督管理、民政等相关部门、镇政府、街道办事处等单位要认真组织条例的学习和培训，使相关管理人员和行政执法人员尽快熟悉和掌握条例的内容，依法履行好各自的法定职责。三是细化措施，推进条例真正落地实施。市、县（市）区政府应当根据条例的要求，加强对本行政区域内义务教育工作的领导、协调和保障，进一步明确任务、细化方案、落实责任。条例中凡是授权政府或者其有关部门制定具体办法的，要尽快加以落实；条例中虽然没有授权，但是在条例具体实施中需要进一步予以细化的，市人民政府及其主管部门可以制定相应的配套政策办法。其他相关行政主管部门应当加强协作、通力配合，共同做好条例的贯彻实施工作。
