以高质量立法推进停车治理 | 《南通市机动车停车条例》亮点解读
习近平总书记指出，要“以良法促进发展、保障善治”“运用法治思维和法治方式解决经济社会发展面临的深层次问题”“有立法权的地方人大要严格遵循立法权限，围绕贯彻落实党中央大政方针和决策部署，做好地方立法工作，着力解决实际问题”。城市停车场是满足人民美好生活需要的重要保障，也是现代城市发展的重要支撑。“城市是人民的，城市建设要贯彻以人民为中心的发展思想，让人民群众生活更幸福”。近年来，我市高度重视停车场的建设，不断规范管理服务，积极开展专项行动，全市城市停车场的规模持续扩大，停车秩序不断改善，停车治理取得了显著成效。但是，随着经济社会的迅猛发展，全市机动车保有量不断增加，2021年达到了225.3万辆，位居全省第四。城市停车场的供给出现了短缺，停车场建设的市场化程度不高，智慧停车建设尚需下大力气加以推进，停车治理长效机制有待进一步完善，“停车难、停车乱”问题日益成为社会广泛关注的热点和难点。2021年5月，市政府办公室印发《南通市市区停车建设管理整治三年提升行动方案》，市区停车治理取得了初步成效。为了满足人民群众对于停车立法的迫切期盼，构建更加科学、有效、完善的停车治理体制机制，运用法治方式加快解决停车难题，2021年11月，市人大常委会将《南通市机动车停车条例》（以下简称条例）列为我市2022年正式立法项目。条例由市城管局及其聘请的律师团队负责起草，市人大常委会法工委、环资委、市司法局全程参与指导与修改完善。2022年3月17日，市人大常委会对条例草案进行了第一次审议，7月22日，市人大常委会审议通过了条例，9月29日，江苏省第十三届人大常委会第三十二次会议批准了条例。条例将于2023年2月1日起施行。条例共7章68条，在加强机动车停车治理方面有着鲜明的制度特色和机制创新，做到了高起点、高标准、高定位，具有很强的针对性、前瞻性和可操作性。条例的制定，对于我市规范停车场的规划、建设、使用和管理，增加停车场供给，维护停车秩序，改善交通环境，提升城市运行效率，提高城市品位，具有重要的现实意义。
一、明确各方职责，推进停车综合治理。
中办、国办《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》、国办函（2021）46号《关于推动城市停车设施发展意见的通知》、苏政办发（2022）3号通知等文件，对加强停车治理提出了新要求。条例认真贯彻最新文件精神，结合本市实际，借鉴了北京、上海、广州、西安等地停车立法先进经验。条例规定，机动车停车治理，应当坚持科学规划、分类施策、政府引导、市场运作、建管并重、方便群众的原则。一是明确新形势下政府及部门在停车治理中的法定职责。市、县（市、区）政府应当建立统筹协调和综合治理机制，优先发展公共交通，推动低碳出行；加强资金、用地等保障力度，优化细化停车场分类及审批、管理规定，建立健全以配建停车场为主、路外公共停车场为辅、路内停车为补充的停车保障体系；推进信息共享、价格引导和执法联动，规范停车秩序。镇政府（街办）应当宣传低碳出行，将停车纳入网格化治理范畴，确定监督管理人员，指导、支持和协调开展停车泊位新增、挖潜、共享等工作。城管部门是停车场管理的主管部门，负责停车管理的综合协调、检查指导和监督管理等工作，会同有关部门和单位依法加强停车场信用管理。公安机关交通管理部门会同有关部门设置、管理道路停车泊位，依法参与停车场规划、建设等管理工作等。二是发挥行业自律作用。停车服务行业协会应当建立健全行业自律规范，开展服务质量评价和宣传培训等工作，指导会员规范经营。三是鼓励社会力量参与。鼓励各类市场主体参与停车场投资建设、运营管理，推进停车服务专业化、市场化和规范化。政府应当拓宽停车场投资建设渠道，按照谁投资、谁受益原则，鼓励社会资本投资建设公共停车场。
二、增加停车场供给，实现停车位“新增、挖潜和共享”。
一是加强规划引领和建设力度，推进停车场“新增”。1、科学编制停车场专项规划。条例要求，专项规划应当按照差异化供给策略和集约紧凑发展模式，统筹地上地下空间利用，合理布局，明确控制目标和建设时序，并将停车场与城市交通枢纽、轨道交通换乘站、旅游集散中心等场所紧密衔接。2、制定、实施差别化的建设工程项目停车位配建规范。对配建规范每三年评估一次并调整。新建、改建、扩建建筑物，应当按照配建规范配建、增建停车场，并与主体工程同时设计、施工、验收、交付使用。未按照配建规范配建、增建停车场的，由规划部门依法处罚、责令补建。3、编制停车场年度建设计划，增加有效供给。城管等部门和单位根据专项规划，编制年度建设计划，并推进停车场绿化建设。4、增加重点区域停车泊位。条例规定，市、县（市、区）政府，对商贸、经营场所、医院、学校、住宅小区等重点区域未配建停车场或者未达到配建规范要求的，应当组织、督促实施改造，逐步扩大区域停车容量，并综合采取价格调节、资源共享等措施，缓解停车矛盾。加快解决老旧小区停车难问题，制定年度计划，分步开展综合改造，因地制宜新建、改建、扩建停车场。5、利用立体空间增加停车泊位。条例鼓励设置机械式立体停车设备。
二是全面推进停车场“挖潜”。1、充分利用地下空间和单位自用土地。鼓励利用城市道路、广场、绿地等地下空间等建设停车场。支持机关、企事业单位等利用自用土地增建停车场。2、充分利用闲置场地。条例鼓励依法利用符合条件的政府储备土地、边角空地等闲置场地，进行场地硬化后，设置临时公共停车场，并对设置程序作了规定。3、增加临时停靠泊位。条例规定，新建、改建、扩建交通客运场站、中小学校、医院以及其他人流集中的场所，应当在项目用地内设置上下乘客落客区，人流集中的场所周边道路可以设置上下乘客专用车位，鼓励中小学校利用地下空间、空闲场地设置校内临时停靠通道和泊位。4、充分利用退界区域。条例规定，城市道路规划红线与建筑物之间开放式场地上施划停车泊位，由建设单位或者业主大会及其授权的业委会向镇政府（街办）提出，镇政府（街办）、城管等部门和单位现场勘查后，予以指导施划。
三是盘活存量资源，推进停车场“共享”。条例规定，鼓励和支持机关、企业、事业单位、住宅小区的专用停车场，在具备安全和管理条件、满足自身停车需求的前提下向社会开放，实行错时共享停车。收取费用的市场主体应当依法办理营业执照、税务等手续，并按照经营性专用停车场的规定管理。市、县（市、区）政府制定推进错时共享停车的具体办法。条例还规定，因紧急情况、举办重大活动等需要，公共停车场不能满足社会停车需求时，公安机关交通管理部门可以依法要求公共建筑物配建的专用停车场在满足自身停车需求的情况下，向社会开放。
三、规范道路泊位设置，改善道路停车秩序。
一是明确设置主体和工作规范。停车位不足的城市街区，公安机关交通管理部门可以会同市政园林、城管部门，在具备停车条件的城市道路内施划泊位，规定泊位使用时间，设置警示标志，并及时公布泊位设置信息。推进道路停车电子化建设，对泊位进行编码管理。二是明确设置要求。设置道路泊位，应当严格控制数量，不影响道路交通安全畅通，与区域停车场供求状况、通行条件和道路承载能力相适应。三是规定禁止设置泊位的路段和区域。四是加强监督。经营管理者应当在路段显著位置设置标识牌，公示经营管理者名称、营业执照、停车规则、收费标准和依据、监督电话等信息。五是适应道路交通状况的变化。当出现“道路泊位影响行人、车辆正常通行、周边停车场可以满足停车需要、泊位使用率过低”等情形的，应当及时调整、撤除泊位。有关部门每年至少对道路泊位评估一次，并根据评估结果及时调整、撤除。
四、推进智慧停车建设，创新服务管理新模式。
为了尽快实现全市停车资源共享和供需快速匹配，为人民群众提供便捷高效的停车指导服务，条例对推进南通智慧停车管理系统建设作了专门规定。一是明确责任主体。市城管部门负责牵头组织县（市、区）政府、有关部门和单位建设城市智慧停车管理系统。县（市、区）城管部门会同有关部门和单位指导实施停车场信息化改造，定期组织调查，实时掌握停车场情况。二是确定工作目标。智慧停车系统应当实时向社会公布停车场分布位置、泊位数量、使用状况和收费标准等信息，提供信息查询、停车引导、车位预约、电子支付、服务监督、违法预警等服务。三是推进停车场信息化建设。条例明确要求，公共停车场、公共建筑物配建的专用停车场以及经营性专用停车场的经营管理者，应当按照有关技术规定和标准，配备监控、门禁、车位占用状态显示、车位引导、号牌识别系统、电子信息数据处理以及接驳等信息化管理设施，并接入城市智慧停车管理系统，实时、准确上传和更新停车数据。经营性停车场应当采用电子计费管理模式，收费管理数据接入城市智慧停车管理系统。鼓励应用电子不停车收费系统。
五、优化细化管理，规范停车场运营。
一是明确停车场经营管理方式。条例规定，政府投资建设或者依托公共资源设置的停车场，应当推行公开竞争性方式选择经营管理者。社会投资建设的停车场由所有权人、使用权人自行或者委托他人维护管理。二是加强停车场管理。条例规定，停车场的经营管理者应当依法办理营业执照、税务等手续。公共停车场、经营性专用停车场的经营管理者应当自停车场投入使用之日起十五日内，持营业执照、平面图、泊位类型、数量、设施设备清单等资料向城管部门备案。公共停车场、经营性专用停车场应当遵守“规范设置公示牌、制定经营服务等管理制度、规范设置出入口、行驶导向、停车标志标线、阻轮器、照明设施等”服务规定。公共停车场、专用停车场停止使用的，应当在停止使用十五日前书面告知城管部门，向社会公告，即时拆除停车场标志牌，并及时做好退费等工作。三是规范住宅小区停车管理。条例第四十六条对物业管理部门、居（村）民委员会、物业服务人的停车管理职责，以及业主的禁止性行为作了专门规定。
六、规范停车收费，彰显服务群众。
停车收费是群众关注的焦点、热点，条例进行了专门规定。一是规范停车收费收入。条例明确，政府投资建设的停车场、依托政府投资建设的公共设施设置的停车场、道路停车泊位等收费收入属于政府非税收入，纳入预算管理，统筹安排使用。二是规定了免费停车、优惠收费等便民利民举措。条例明确，政府应当投资建设或者依托公共资源设置一定比例的免费公共停车场。道路停车泊位实行免费停放和收费停放，短时停车应当实行免费或者收费优惠。停车人在公交枢纽、轨道交通换乘停车场停车换乘的，按照规定享受优惠停车收费政策。停车供求矛盾突出的住宅小区，其周边道路泊位为小区业主提供停车服务的，夜间、节假日应当实行免费或者低收费。实行政府定价和指导价的停车场应当设置免费停放时间。三是方便群众就医。鼓励将医院职工的停车需求向周边空余停车场疏解，将医院车位提供给就诊车辆。四是规范停车收费定价。实行政府定价、政府指导价的停车收费标准，应当按照城市中心区域高于非中心区域、路内高于路外、地面高于地下、白天高于夜间、拥堵时段高于空闲时段、大型车高于小型车等差别收费原则制定，动态调整并向社会公布。市场调节价的停车收费标准，由经营管理者遵循合法、公平和诚实信用原则，依据经营成本、供求状况、服务条件和社会承受能力等因素自主制定，制定、调整收费标准应当提前向社会公示。
七、创新管理举措，促进文明停车。
一是规定停车场停车、退界区停车、临时停车等行为规范。在停车场停车应当遵守“服从引导，有序停车入位；按照规定交纳停车费；爱护停车设施设备；不得违规占用无障碍停车泊位、新能源汽车充电泊位；不得在发动机运转的状态下长时间停车”等规定。二是明确停车场经营管理者的停车疏导义务。停车场停车位已满时，应当开放内部循环，引导车辆进出，并协助交警做好出入口秩序管理。三是加强市容环卫责任区的停车管理。机关、企业、事业单位、个体工商户等应当做好责任区内停车秩序维护工作，有权对违法停车行为予以劝阻、制止或者举报。四是创新管理，推行柔性执法。条例要求，城管、公安机关交通管理等部门应当建立健全信息共享和协作配合机制，充分利用科技手段，依法查处停车违法行为，规范停车秩序。推行运用电话通知、短信提示等行政指导方式，教育、引导行政相对人主动纠正停车违法行为。
八、回应群众关切，解决治理难题。
一是治理退界区停车乱象。条例规定，在城市道路规划红线与建筑物之间开放式场地上的停车泊位，未按照停车种类、停车方向、停车标线有序停车的，由公安机关交通管理部门处以罚款。擅自设置地桩、地锁等，侵占上述停车泊位的，由城管部门处以罚款。二是综合执法进小区。针对群众反映强烈的“在住宅小区业主共有的停车泊位、道路或者其他场地擅自设置地桩、地锁等障碍物”的行为，由城管部门责令限期改正；逾期未改正的，处以罚款。三是解决公共场地违规设置停车泊位和违规收费的管理难题。条例规定“任何单位和个人不得通过擅自设置地桩、地锁等障碍物、擅自施划标线等方式侵占公共场地，作为停车泊位使用；不得通过擅自圈地、划片等方式侵占公共场地，作为停车泊位收费；不得擅自利用免费公共停车场、道路泊位收费”，违反规定的，由城管部门没收违法所得，处以罚款。四是治理车辆长期占用公共停车泊位难题。条例规定，在免费道路泊位持续停车超过四十八小时、在免费公共停车场持续停车超过二十日的，由公安机关交通管理、城管部门责令改正；拒不改正的，处以罚款。条例还针对“停车场未按照要求进行信息化建设、未遵守服务规定、停止使用后未按照要求公告、未即时拆除停车场标志牌”等行为设定了处罚。上述处罚规定中，免费公共停车场禁止超期停车、综合执法进小区、禁止侵占公共场地停车和收费等内容，在全国、全省立法中属于创新之举。（高陈）
