关于规范引导农村土地流转培育发展新型农业经营主体工作情况的视察调研报告
市人大常委会视察调研组
（2015年7月30日）
经历30多年的农村改革，我市农业生产方式和农业经营格局发生了深刻变化，农村经济社会发展进入了新的历史阶段。农村近70%的劳动力已转移到非农产业，农民80%以上的收入来自非农产业。这种情况下，全市547万亩承包耕地“由谁来种？怎样种好地？”是摆在我们面前的现实问题。市人代会上代表们对这种情况非常关注，对加快农业现代化建设、推进“四化”同步发展提出了许多建议意见，市人大常委会年初将“规范引导农村土地流转，培育发展新型农业经营主体”列入“三农”工作监督的重点。7月23日市人大常委会部分组成人员到通州开展专题视察，听取了通州区土地流转及新型农业经营主体发展情况汇报。在这之前，市人大农业和农村委员会对该项工作开展了专题调研，召开了由市、县（市）区相关部门参加的座谈会，实地走访基层干部群众和新型农业经营主体，深入了解我市相关工作进展情况，详细询问工作中遇到的困难和矛盾，认真听取有关建议和意见，共同探讨进一步规范引导农村土地流转，培育发展新型农业经营主体的措施等。现将视察调研情况报告如下：
一、基本情况
（一）引导土地有序流转，助推农业适度规模经营。引导农村土地有序流转，发展适度规模经营，是构建新型农业经营体系、发展现代农业的重大政策措施。近几年来，我市围绕农村发展、农业增效、农民增收目标，在坚持农村土地集体所有权不变的前提下，稳定土地承包权，放活土地经营权，遵循依法、自愿、有偿的原则积极引导农村土地流转。今年出台了《关于引导和鼓励农村土地经营权向新型农业经营主体流转的指导意见》（通办发【2015】34号），明确提出要鼓励发展家庭农场和专业大户，大力发展多种形式的农民合作社，积极发展农业产业化龙头企业，引导和鼓励农村土地经营权向本地农民创办的新型农业经营主体流转。各级政府为乡镇配置了土地流转信息发布电子显示屏，积极开展农村产权流转交易市场试点。在试点基础上，全市正在有序开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作。
据统计，到今年6月底，全市已流转土地269万亩，占承包地面积的49%，土地流转形式主要有转包、转让、互换、出租、入股等，其中流入专业大户、家庭农场、农民专业合作社、农业企业等新型农业经营主体的土地185万亩，占流转总面积的68%。通过土地流转，增加了农民财产性收入和工资性收入，促进了农村生产要素的合理配置，催生了一批新型农业经营主体，加快了农业现代化进程。
（二）培育新型农业经营主体，为农业现代化提供有生力量。我市新型农业经营主体主要有专业大户、家庭农场、合作组织、农业企业、“全托管”服务主体五类。近年来，围绕农业转型升级，加大了新型农业经营主体培育力度，各种类型的经营主体都得到较好的发展，提升了现代农业发展的速度和质量。到6月底，全市拥有各类家庭农场2873家，家庭农场经营土地面积51.07万亩，其中土地流转面积51.03万亩，占承包地面积的9.3%，全市有28个家庭农（渔）场被认定为省级示范家庭农场，30个家庭农场被认定为市级示范家庭农场。全市组建农民专业合作社5300家，流入承包地63万多亩，占承包地面积的11.5%。有103家农（渔）民专业合作社进入首批省级农民专业合作社示范社名单，占全省总数的14.6%，合作社在主导产品培育、特别是优质稻米、特色果蔬、南美白对虾等优势产业做大做强方面发挥了重要作用。目前全市拥有国家级农业龙头企业7家，省级农业龙头企业51家，市级农业龙头企业275家，龙头企业的提档升级带动了种养业发展，我市京海肉鸡、条斑紫菜等主导产品都是在龙头企业的示范带动下发展壮大的。我市在新型农业经营体系的构建中，依托较高的现代农业技术和农机装备水平，在全省首创了“全托管”社会化服务方式。所谓“全托管”，是指由专业化的服务组织为种地农民提供从种到收乃至销售等贯穿生产和经营全过程的“保姆式”服务，“全托管”经营主体就是有资质的“种田保姆”。据统计，截止2014年底，全市“全托管”经营主体共569个，2014年服务面积30.45万亩。
（三）顺应发展新优势，推动现代农业建设迈上新台阶。多年来，市政府坚持城乡统筹发展，加大农业农村发展扶持力度，组织实施农业现代化工程，在工业化、城镇化快速推进的同时，保持了农业现代化水平全省领先的地位。今年908个村启动农村土地承包经营权确权登记，已建成3个县级农村产权流转交易中心，农村土地流转工作正在有序推进，新型农业经营主体发展势头良好。年初我市获批国家农业现代化示范区，现代农业发展有了更高的平台，市政府顺应发展新形势，坚定信心、攻坚克难，全面落实农业农村改革创新的各项措施，推动农业现代化建设再上新台阶。
二、主要问题
尽管我市在引导农村土地经营权流转，发展适度规模经营，培育新型农业经营主体方面做了大量工作，取得了一定成效，但还存在一些不容忽视的问题：
一是土地流转不够规范。许多农民流转土地凭口头协议，发生土地纠纷时增加了调处难度；签订合同的，相当一部分合同内容不规范，有的还与现行法律法规相抵触。一些地方将土地短期租赁给外地经营者种植大棚西瓜，承租者经营2-3年后拔棚走人，不但政府财政补贴资金被套取，而且损害了农民利益；有的地方将土地租赁给没有农业生产物质装备的外地人种粮食，这些租赁者往往采取掠夺式经营，造成耕地质量下降、农村生态环境恶化，甚至农田水利基础设施被毁坏。土地流转服务平台建设滞后，土地供求信息渠道不畅，土地流转服务能力建设亟待加强。
二是土地流转的保障措施不够到位。一些地方片面追求土地流转规模，存在相关扶持政策扶大不扶小的情况，不利于土地向本地专业大户、家庭农场集中；一些镇村为了片面完成考核指标，没有对承租方的经营水平、资信情况、履约能力进行调查论证，导致土地租金不能及时到位，出现租金支付风险；一些地方缺乏对工商企业租赁农户承包地的监管和风险防范机制，导致农村承包土地流转后出现土地经营“非农化”的倾向；具有一定规模的专业大户、家庭农场必要的仓库、晾晒场、农机库房等基础设施用地政策得不到落实，不利于新型农业经营主体的培育和发展。
三是经营主体的认定标准不够明确。目前，我市家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营4种类型的新型经营主体都有发展，发挥着各自不同的作用。但在实践中，有的地方对不同类型的经营主体概念不清，有的出于争取项目扶持等各种需要，存在发展不规范的问题，有的甚至存在“挂牌”、“套牌”问题，有的同一主体挂多个经营主体的牌子，需要在发展中进一步规范完善。
三、有关建议
当前，经济发展进入新常态，农业农村发展的内外部环境条件都在发生重大而深刻的变化，我市作为国家现代农业示范区，要积极稳妥推进农业农村改革创新，更加突出转变农业发展方式，更加突出农业结构调整，更加突出新型农业经营主体培育，为实现农业现代化、“四化同步”发展做出贡献。
（一）以经营规模适度为目标，促进增产增效增收。土地适度规模经营，是生产力发展的自然过程，在相当长的时间内，土地依然是农民最基本的保障，农村土地经营权的流转和集中必然是一个渐进的长期过程。发展适度规模经营，既要积极鼓励，也不能拔苗助长，虽然适度规模经营的“适度”是一个相对的、动态的概念，但是扩大农业经营规模，不能以降低土地生产率和农产品产量为代价，必须统筹考虑增产、增收的平衡，提高劳动生产率和土地生产率的平衡。要根据自然经济条件、农村劳动力转移程度、农业机械化和社会化服务水平等因素，因地制宜确定各地规模经营标准。现阶段一般以100—300亩为宜，建议重点培育本地以家庭成员为主要劳动力、以农业经营为主要收入来源，从事专业化、集约化、商品化生产的家庭农场，使之成为引领适度规模经营、发展现代农业的新生力量。要防止片面追求超大规模经营的倾向，在引导土地适度集聚的同时，通过创新规模经营方式，逐步引导农民走向联合与合作、发展农业产业化经营、开展社会化服务，提升农业组织化水平和扩大农业服务的规模，积极探索符合本地发展农业规模经营的有效途径。
（二）加快土地承包经营权确权登记颁证工作，强化土地流转的规范管理。要充分认识农村土地承包经营权确权登记颁证工作的重要性，土地制度是农村的基础性制度，通过确权登记颁证实现土地“所有权、承包权、经营权”三权分置，这既是稳定农村土地承包关系、维护农民土地财产权利、促进土地承包经营权依法有序流转的基础性工作，也是强化对土地承包经营权的物权保护，是关系农村稳定和现代农业发展的重要根基。各级政府要高度重视这项工作，坚持依法规范、民主协商，工作上既要讲进度，也要讲质量，而且进度必须服从质量。要尽快构建农村土地流转服务平台，加快发展多种形式的土地经营权流转市场，引导土地规范有序流转。要进一步健全土地承包经营流转纠纷调解仲裁体系，引导农户依法签署正规合同来规范土地流转行为，妥善调处化解各类矛盾。要加强对工商企业承租地的监管和风险防范，禁止“非农化”、“圈而不用”。要建立土地承租经营的准入制度，对承租经营者的经营水平、资信情况、履约能力进行审查，防止盲目流转和风险。土地流转必须坚持“依法、自愿、有偿”的原则，对随意改变土地承包关系、强迫农民进行土地流转、侵害农民土地权益的违法行为，必须加强执法监督、严肃查处。
（三）积极培育新型农业经营主体，打造现代农业发展的主力军。不同的经营主体会创新不同的农业经营方式，现阶段要对不同的经营主体明确认定标准和认定程序，科学使用考核手段。要夯实各类经营主体的人才基础，加强新型职业农民培育，使之成为新型农业经营主体的重要力量。要大力培育发展“互联网+”农业，为农业经营主体生产、销售、服务搭建电商平台，推动新型农业经营主体健康、稳定发展。要充分发挥不同经营主体的特色，引导各类经营主体在各自适合领域发挥优势，促进农业多种经营方式共同发展。加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的复合型现代农业经营体系，形成分工协作、各展所长、互利共赢的格局。要发挥家庭经营在生产领域精耕细作的优势，积极引导土地向专业大户、家庭农场流转，提高家庭农场在提供初级农产品中的贡献份额，同时鼓励家庭农场加入专业合作社。要发挥专业合作社带动农户、对接企业和市场的服务优势，更多地在服务领域发挥作用，提高合作社规范化、规模化发展水平，努力实现合作社由量的扩张向质的提高转变，规范引导合作社以服务社员为宗旨，实行民主管理、民主监督、利益共享。要发挥龙头企业在现代生产要素和经营模式等方面的优势，鼓励发展农业产业化龙头企业，从事农产品流通和农业社会化服务，提高龙头企业在产业链延伸、实施名牌战略和农民增收中的带动作用。要发挥“全托管”全程化、机械化、专业化的优势，为农村无力种地、无暇种地的农民圆 “种田梦”，实现农户“小土地”与经营者“大服务”互利共赢。
（四）大力发展社会化服务组织，为新型农业经营主体发展提供有力保障。现代农业不只是生产规模的简单扩大，而是农业分工逐步精细化、专业化程度不断提高的现代产业形态。新型农业经营主体的发展离不开健全的社会化服务体系作支撑。现代农业无论哪种经营主体，独立完成所有生产经营环节都是不经济的，也不利于经营能力提升，将全部或部分生产经营环节交由专业化服务组织来完成，能够有效提高生产经营效率。要进一步巩固乡镇涉农公共服务机构基础条件建设成果，鼓励农技推广、动植物防疫、农产品质量安全监管等公共服务机构围绕新型农业经营主体拓展服务范围。要大力培育各类经营性服务组织，积极推广既不改变农户承包关系，又保证地有人种的“全托管”服务模式。社会化服务组织既是各类经营主体发展现代农业的有力保障，也是工商资本投资农业大有作为的重点领域。要鼓励工商资本进入农业领域发展从种到收的全程服务，同时向产前、产后延伸服务，把各类经营主体引入现代农业发展轨道。要整合各类支农资金和建设项目扶持农业经营主体发展，优先支持土地流转规模经营区域的农业基础设施建设，为农业经营主体健康发展提供物质保障。要尽快落实上级政策措施，帮助新型农业经营主体解决“两库一场”建设用地和融资难、保险难等问题，推动新型农业经营主体健康发展。
