关于加快社会养老服务体系建设情况的调研视察报告
市人大常委会调研视察组
2013年3月29日
2012年6月市十四届人大一次会议将《关于加快建设社会养老服务体系的议案》确定为大会议案并交市政府办理后，根据市人大常委会的要求，市人大内司委制定了议案督办工作方案，多次与政府主要职能部门民政局沟通协调，通过列席市政府议案办理工作推进会，赴崇川区、港闸区、经济技术开发区和通州区、如皋市等地开展调研等方式跟踪议案办理。去年9月，常委会主任会议听取了市政府的议案办理方案；12月，常委会在组织部分委员视察市区养老机构的基础上，审议了市政府关于议案办理初步情况的书面报告。今年2月下旬至3月中旬，常委会组织了四个视察小组，分赴八个县（市）区，采用听取政府汇报，查阅相关文件资料，实地察看养老机构、居家养老服务中心和服务站、老年教育机构等场所，与政府相关职能部门和基层群众座谈等形式开展了一系列深入细致的实地调查研究活动。与此同时，还召集了专家学者、老年工作机构人员研讨会，部分人大代表、社区工作者、基层养老机构、老年教育机构负责人座谈会，前往常州和苏州考察学习苏南地区在养老服务体系建设方面的经验和做法。3月22日，常委会主任会议听取了市民政局、人社局、卫生局、教育局、财政局、规划局等6个政府相关部门关于社会养老服务体系建设的专题汇报。现将调研视察情况综合报告如下：
一、我市社会养老服务体系建设的基本情况
素有“长寿之乡”美誉的南通是全省乃至全国人口老龄化程度最高的地区之一，老龄人口基数大、占比高、增长快，并呈现高龄化、空巢化等特点。面对迅猛而严峻的老龄化形势，全市两级政府高度重视，在基础铺垫上动脑筋，网络构建上做文章，体系形成上下功夫，取得了初步的成效。
（一）政策措施制定情况。近年来，市政府先后制定出台了《关于加快我市老龄事业发展的实施意见》、《南通市社会养老服务体系建设规划（2011-2015）》、《关于加快推进我市社会养老服务体系建设的意见》、《关于完善市区民办非营利性养老服务机构扶持政策的通知》、《2012年南通市市区居家养老服务补贴办法》等政策文件，明确了“居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑、信息服务为辅助、覆盖城乡”的社会养老服务体系总体构架和“9073”比例安排，确定了一系列养老服务政策引导和创新重点以及养老服务社会化、市场化探索重点，并在土地供应、税费优惠、财政补助等方面作了制度性安排。在此基础上，市政府对“十二五”期间的养老服务总体目标作了具体分解，明确了地区责任、部门责任以及年度进度要求。各县（市）政府也相继出台文件，明确了本地区社会养老服务体系建设的指导思想、发展目标、工作任务和保障措施。市区的养老服务机构设施布局规划正在编制之中，已经完成初稿。
（二）机构养老服务建设情况。主城区已建成符合规划要求的高等级、示范性公办养老机构，各地区的示范性养老机构正在加紧建设或筹建之中。养老机构和床位数持续增加，内容不断丰富，呈现出公办机构与民办机构共同发展、生活照料型与康复护理型养老服务各显所长、各种新型机构养老模式亮点频现的良好发展态势，养老机构床位总数位列全省第一。强化养老机构的提档升级，去年全市共有33家农村敬老院实现了标准化改造。
（三）社区居家养老服务建设情况。居家养老服务平台建设有序推进，覆盖面持续扩大，服务网络初步形成。居家养老服务中心（站）普遍拥有活动室，部分社区程度不同地开展了日间照料、送餐助餐、休闲健身等为老服务。开发区中兴街道民主港社区、通州区高新区华山社区等社区养老服务站，在服务内容、组织管理、均衡负担等方面分别作出了符合社区特点的积极探索，积累了成功经验，并实现了常态化运行。两级政府积极承担责任，普惠型尊老金制度得到有效落实，政府购买服务范围由城乡“三无”老人等5种对象扩大到7种对象，标准进一步提高。全面建立社区家庭医生包干责任签约制度，使行动不便的居家老人获得了基本的上门医疗服务。着力营造尊老爱老的家庭氛围，家庭赡养协议签订率超过95%。普遍建立老年人基本信息库，主城区和如皋市建成开通了老年人居家呼叫服务平台，吸引了一批生活服务型社会化专业力量参与，部分老人获得了便捷、高效的信息化服务。社区社团力量不断壮大，志愿者活动持续开展并部分参与社区居家养老服务，一定程度上弥补了养老服务供给的严重不足。
（四）老年精神文化服务建设情况。各地在突出物质养老的同时，积极关注老年人的精神需求。通过“敬老月”等形式多样的主题活动，大力弘扬孝道文化等传统敬老美德，营造敬老、爱老、助老的良好社会氛围。积极兴办老年大学等老年教育机构，目前全市拥有9所县级以上老年大学，120多所乡镇老年教育阵地，在校学员近6万人。市（县）图书馆在开放阅读的同时，主动为老年人组织读书辅导和各类系列活动，并邀请专家学者定期为老年人举办专题知识讲座。各级政府和社区通过“艺术节”“体育节”等形式精心组织老年人文体活动，一批老年文艺、体育团队常年活跃在社区，甚至远赴国外展示才艺。扶持老年人成立各类涉老组织，鼓励挖掘才干，发挥余热，使部分消极养老需求转化为积极的社会参与，“小老人”服务“老老人”成为社会养老服务体系建设进程中的有生力量。扶持建立了一批老龄协会，健全了老年人自我管理和自助活动网络，畅通了政府与老年人之间的桥梁。
二、当前存在的问题和主要困难
由于我市社会养老服务体系建设尚处于起步阶段，遇到的问题和困难也毋庸回避。视察调研认为主要集中在以下方面。
（一）养老服务功能设施规划和建设相对滞后，难以满足城市化进程中日益增长的老年服务需求。由于过去养老服务较少纳入城市建设规划的历史原因，目前已经形成的居住片区和社区老年服务场所、设施严重不足，一些社区虽然挂出了“养老服务站”的牌子，但服务内容仅限于提供一间棋牌室供老人活动和依赖电话为“三无”、高龄等特殊老人提供应急服务；少数社区只能把服务站牌子设成“活动式”，“插牌”办公，存在服务站“空壳化”现象。在新一轮的城市居住小区规划中，养老服务设施的配套也尚未作为开发要件加以要求。而在考察中我们注意到，常州、苏州等城市早已将此纳入规划，凡居住型房地产开发均有养老服务场地设施要求，并经民政部门审查后在规划审批时一并提交。常州市正在探索政府扶持的专门型养老社区项目建设并已经取得初步经验。以此同时，由于机构养老需求和布局规划要求的提高，养老机构建设特别是民资兴办养老机构遭遇用地瓶颈，一些现存的民营养老机构也面临拆迁后无处可去的尴尬局面，机构和老人希望政府重视解决的呼声较高。
（二）养老服务供需结构性矛盾较为突出，社区型、护理型养老服务供给严重不足。一是随着空巢化、高龄化现象的加剧，老年人对社区的依赖性大大增加，而我市现有具备日间照料功能的居家养老服务中心往往按乡镇（街道）设置，远离大部分老年人的生活区域，辐射面不够广，吸引力不够强。二是已建成的老年呼叫服务平台的服务范围目前还多限于特殊老年群体，覆盖面比较小，用杯水车薪来形容并不过分。而苏州、常州的信息化服务平台都已建成政府扶持、市场化运营、覆盖全社会老年人的服务中心，苏州的信息化服务还实现了由被动型向主动型的转变。三是我市的机构养老床位数虽然达到了建设标准并位居全省前列，但不少机构入住率并不高，低的仅有不足20%。究其原因有传统养老观念束缚、费用承担能力不足、机构交通条件不佳以及不能满足特需护理要求等等。与此同时，民间自主兴办的不符合规范的未经批准的小型养老院则大量存在，安全隐患突出，但由于存在需求而取缔困难。四是与敬老院、老年公寓入住率低形成对照的是，具备专业护理功能的特需型养老机构严重缺乏。以市区为例，资料显示失能和半失能老人有近43000人，但仅有2家护理院，且规模小、床位少，专业化程度不高，只有1家护理院与医保对接。而苏州市区的护理院就达到了24家，并全部实现了与医保的无缝对接，形成了普通型养老机构与特需型养老机构差异发展与优势互补的良性共赢局面。
（三）养老服务从业人员缺乏，招录难、稳定难已经成为制约当前养老服务质量提升的一大难题。居家养老服务层面，虽然政府明确了社区和街镇养老服务站（中心）按照辖区大小、人口多少分别配置1至5名不等的养老服务公益岗位，但因岗位要求偏高，薪酬待遇偏低，对年轻人就业吸引力不强而至招录困难，岗位长期空缺或不稳定，导致居家养老服务站点专职人员普遍较少，大部分社区只有1人兼职，不少街镇也只有2、3名专职、兼职人员从事养老服务工作。目前，多数街镇、社区公益岗位数都没能达到规划、意见的要求。机构养老服务层面，一方面是工作辛苦，收入微薄，另一方面是社会认可度不高带来的人员素质低、服务技能差、队伍稳定性弱的现象更为严重，而低水平和不稳定的队伍又影响了机构在人员技能培训等方面的投入积极性。调研中，社区、机构、养老从业人员和基层群众等对此均有较为集中的反映。此外，养老服务专业教育在我市还是个空白，即使养老服务机构的管理人员也基本上没有接受过系统的专业教育，这也在一定程度上制约了养老服务事业的可持续发展。
（四）养老服务体系建设的领导和组织力量有待增强，多方合力尚待形成。去年，市政府成立了由市长亲任组长、各县市区主要负责人和多家政府职能部门参与的议案办理领导小组，办公室设于民政局，由其担负日常工作。而以民政局现有的职能定位、人员配备，在没有增加专门机构、专门力量的情况下，去担负涉及180多万老年人口和牵动社会方方面面浩大工程的组织协调统筹，困难是显而易见的。表现在诸如没有明确的养老体系建设组织机构和权威的养老体系建设指挥系统；缺少顺畅的信息传递、资料收集、数据统计渠道；养老服务体系建设的要求在所涉部门工作中仍处于零星、边缘地位，条块分割、各自为政、本位主义的现象依然存在，民政部门缺乏有效的协调手段和协调机制；现有政策明确的针对养老服务事业的优惠、减免、扶持等规定在现实中没有得到完全妥善的落实，一事一办或特事特办仍然是民政部门推动体系建设的主要途径等等。
三、几点建议
调研认为，上述问题和困难也是在下一阶段的工作中需要集中研究、合力攻坚、积极突破的目标和重点。
（一）扩大宣传，营造氛围。充分运用各种舆论平台和载体，大力宣传养老服务体系建设的意义和作用，引导社会力量关注和参与养老服务体系建设；引导老年群体及其家庭转变陈旧落后的传统养老观念，接受和尝试先进的养老模式，提升全社会养老服务现代化水平；引导民众投入养老服务事业，尊重老年服务从业人员，提升其职业荣誉感和社会归属感。
（二）统一思想，凝聚共识。进一步理顺养老服务体系建设领导体制和工作机制，完善机构，充实力量，紧扣职能，明确责任，细化考核，狠抓落实。建立权威的养老服务体系数据统计系统，以准确的信息、完备的资料，为养老服务体系建设提供科学的决策依据。
（三）强化规划，监督落实。要将社会养老服务体系建设规划的各项要求落实于城市建设具体项目之中，明确要求、严格审查、监督落实，确保新建住宅项目留足养老服务设施空间场所，在不形成新的欠账的前提下，缓解老旧小区的养老设施压力，带动和促进老小区升级改造。
（四）机构建设，提档升级。按照规划要求和年度任务分解，将养老机构的建设和改造目标落到实处，并确保质量。注重特需型专业护理院的投资建设，完善机构类型和功能，为失能老人提供有质量、有尊严的晚年生活空间和生活条件。
（五）社区服务，重在务实。街镇和社区养老服务中心（站）的建设重点由量的扩张向质的提升转变，借鉴苏南经验，在区县一级可探索集中的送餐点建设和面向全体老年人的信息化平台建设；街镇一级注重养老服务与社区医疗服务的资源整合，力求优势互补，相互借力，共同发展；社区一级重点加强日间照料功能建设，为空巢老人提供就近便捷的居家养老服务。
（六）医疗保障，对接养老。老人集中的敬老院、护理院等老年机构有着最为旺盛的医疗需求和最为迫切的医保愿望，因此，医院和社会保障部门应积极作为，主动参与，尽量对接。与此同时，积极探索建设专门的老年医院和在普通综合性医院中开设老年专科门诊和病房，为老年人就医提供便捷的平台和通道，提高服务水平。
（七）创新实践，丰富体系。在城市建设和改造过程中，关注老年教育的巨大需求，合理调配人力、物力资源，为老年大学发展提供条件。要加大“虚拟养老院”“老年呼叫中心”等居家养老信息化建设探索的步伐，丰富服务项目，扩大覆盖范围。要积极寻找医疗服务与养老服务的最佳结合点和结合方式，为老年群体搭建便捷高效的就医平台和医保通道。扶持建立各类养老服务行业协会，促进交流，引导自律。要重视培育和扶持老年服务产业的形成和发展，在服务老年群体的同时，促进产业结构调整转型升级，使之成为地方经济发展新的增长点。要研究开辟养老服务管理人才培养渠道和老年服务从业人员培训的途径，提升养老服务水平，促进养老服务事业的可持续发展。
建议政府在现有的养老服务建设规划框架内，就养老机构建设、居家养老服务建设、信息化平台建设、老年服务产业建设、老年文化教育建设、老年服务人才培养和队伍建设等，每年突出一到两个重点方面，集中力量，强势推进，使之快速见效，从而通过5年的努力，将我市社会养老服务体系建设提高到一个新的水平，实现在全国、全省领先的既定目标。
