关于法治南通建设及“六五”普法工作情况的视察调查报告

发布时间： 2013-10-17 　字体：[ 大 中 小 ]

市人大常委会内务司法委员会

（2013年5月24日）

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　为市第十四届人大常委会第七次会议做准备，4月下旬至5月上旬，市人大常委会党组副书记、副主任王向红率部分市人大常委会委员、内司委委员及部分内务司法专业组代表，对法治南通建设及“六五”普法工作的开展情况进行了专题调研。调研组先后与南通市依法治市领导小组办公室沟通交流，听取了关于法治南通建设总体情况的介绍；前往如皋市部分乡镇，实地察看了搬经凤凰法治文化广场及“普法盐路家家通”工程的开展情况，听取了如皋市有关方面的工作汇报；召开了由南通市公安局、工商局、人社局、卫生局、交通运输局等多个行政执法部门参加的调研座谈会，深入了解依法行政工作的开展情况。5月6日，市人大常委会领导黄利金、王向红率部分常委会部分组成人员就法治南通建设及“六五”普法工作进行了专题视察。视察组先后察看了北城中学青少年法制教育基地、崇川公安分局和平桥派出所执法规范化建设情况，听取了市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院、市司法局关于法治南通建设和“六五”普法工作情况的汇报。

　　根据上述调研和视察的情况，现将有关工作报告如下，供常委会会议审议时参考。

　　一、法治南通建设及“六五”普法工作的基本情况

　　自市委《法治南通建设实施纲要》和市第十二届人大第三次会议《关于法治南通建设的决议》实施以来，我市坚持以争创全省首批法治城市为目标，以强化社会管理法治化保障为主线，突出依法行政、公正司法、法制宣传三大重点，以法治县（市）区、法治乡镇（街道）、民主法治村（社区）系列创建为载体，积极化解人民群众关注的热点难点问题，全面提升社会管理法治化水平。我市创新建立的领导干部述法考评、行政机关负责人出庭应诉、知识产权保护、三责联审、公安执法规范化建设、法院审判管理工作、检调对接等诸多经验先后在全省、全国推广。我市继2009年荣膺全国社会治安综合治理最高奖项“长安杯”之后，又被确定为全国社会管理创新试点城市和典型培育城市，并先后荣获全国文明城市、全国最安全城市、全国“五五”普法先进市、国家知识产权保护示范市等称号。

　　（一）强化保障体系，夯实法治南通建设的基础。近年来，我市紧紧围绕争创“全省首批法治城市”的工作目标，结合自身实际，着力构筑组织保障、责任保障、运行保障、机制保障四大体系，扎实推进，创新发展。市政府先后多次召开市长联席会，专题听取法治城市建设情况的汇报，并通过法治城市创建动员大会、现场推进会等形式，大力推进具体工作。根据各部门、各单位的工作职能，每年将重点任务目标分解下达，并层层签订责任书，明确各自职责，并量化考核。完善法治建设常态化宣传机制，及时将创建工作的特色经验通过媒体、网络、专刊等渠道广泛宣传。发放20万册《法治南通宣传册》，做到一户一册，营造工作氛围、激发工作动力。加强经费投入和保障，把法治建设工作经费列入财政预算。建立科学决策机制，修订完善议事决策规则，将社会稳定风险评估、专家论证、听证公示、合法性审查作为重大改革、重点事项、重要政策实施的前置程序和必经环节。建立结对共建机制，市级机关各部门、直属单位分别与崇川、港闸、开发区的128个基层社区开展结对共建，指导、帮助社区加强民主法治建设。建立典型培植机制，先后推广了司法救助、法治公民驿站、法治金钥匙等成功经验。

　　（二）强化依法行政，全力打造法治政府。在全面贯彻落实《国务院依法行政实施纲要》、《关于加强市县法治政府建设的意见》的基础上，我市紧扣“五大抓手”，全力打造法治政府。一是以领导干部述法考评为抓手，不断提升依法决策水平。将法治和平安建设业绩一同纳入党政领导干部的考核内容，在全国率先建立了融“德、能、勤、绩、廉、法、安”七位一体的领导干部述法述安考评新机制。二是以“三集中、三到位”[i]为抓手，不断规范公共权力运行。高起点建成设施齐备、服务一流的南通市政务中心，成为政府服务群众的第一窗口。三是以实施“一评五制”[ii]为抓手，不断提升行政效能。我市依法行政考核连续三年步入省优秀行列，有4个县（市）、区和19个部门被确认为2012-2013年省级依法行政示范点。四是以行政机关负责人出庭应诉为抓手，不断增强领导干部和行政机关依法行政意识。2011年5月，全省行政机关负责人出庭应诉现场推进会在海安县召开；我市行政机关负责人出庭应诉的做法被最高人民法院江必新副院长誉为“海安样本、南通现象、江苏经验，具有标本意义”。五是以创新执法模式为抓手，不断优化执法环境。积极推动综合执法改革，出台了《南通市行政执法协调办法》，建立执法部门之间主动协商与政府法制机构依法协调相结合、个案协调与制度建设相结合的工作机制。创新推行移动执法工作，把权力网上运行从办公室延伸到事发第一现场。

　　（三）强化公正司法，维护社会公平正义。坚持公正廉洁司法、维护社会公平正义是建设法治南通的根本保证。近年来，我市大力实施和谐司法工程，积极营造权利受尊重、纠纷可诉求、利益得保护、公正有保障的和谐司法环境。一是加强政法队伍建设。大力开展公正廉洁执法、政法干警核心价值观等主题教育实践活动，增强队伍的凝聚力，涌现出了“江海神探”顾瑛、“最美警察”陈忠林、“贴心法官”杨志南等一批先进典型。持续开展“四大活动”[iii]，不断提升政法队伍的业务水平。二是加强执法规范化建设。我市公安系统以标准化管理推进执法规范化建设，实现标准体系全覆盖、标准执行全覆盖、执法监督全覆盖和达标创建全覆盖，市公安局被公安部命名为“全国公安机关执法示范单位”；检察系统建立和完善了案件监督管理工作协作机制和案件质量评价、反馈、整改、问责一体化工作机制，切实加强对执法办案的过程控制和动态监督，市人民检察院连续五次被评为全国检察机关“文明接待示范窗口”；法院系统成立了案件质量评定委员会，建立专兼职评查队伍，扎实开展条线评查、互动评查和交叉评查，确保审判质量。继2010年11月全国第一次审判管理工作座谈会在我市召开之后，2012年市中院又被评为全国法院审判管理工作先进集体。三是加强执法监督常态化建设。深化内部制约机制，坚持一手抓执法过程性控制，一手抓执法制度性约束。强化外部监督机制，实施动态监督、随案监督、网络监督和巡查监督，完善涉法涉诉信访案件受理、交办、核查、督查、终结机制，落实执法过错责任追究制度。全面筑牢“防腐墙”，市公安局、市司法局同时入选全市首批5个“落实党风廉政建设责任制示范点”。

　　（四）强化普法教育，大力弘扬法治精神。2006年至2010年，我市全面实现了法制宣传教育第五个五年规划的目标任务，被评为全国“五五”普法先进城市。为推动“六五”普法再创佳绩，2011年8月，市第十三届人大常委会第二十六次会议作出了《关于进一步加强法制宣传教育的决议》。决议作出后，我市依托浓厚的江海文化底蕴，运用有效的手段传播法治文化理念，努力探索具有地方特色的法治文化发展之路。一是坚持分类实施，抓好重点对象。以“为官先学法、施政会用法”为理念，在有效落实中心组学法、领导干部法制讲座、任前法律知识考试的基础上，继续推行领导干部学法积分制、“每周一卡、每周一法”等普法工作品牌。将法律知识培训纳入公务员“5+X”能力培训内容，开设公务员学法平台，采取“一人一帐号、一号一记录”的管理模式，每年组织全市公务员参加培训和统一考核。坚持“学校、家庭、社会”三位一体的青少年教育机制，连续开展三届“学法小童星”、“知法守法青少年”评选表彰活动。创新实施“普法邮路通万家”工程，开通千条“普法邮路”，其中如皋市还进一步拓展了“普法邮路”的外延和内涵，实施了“普法盐路家家通工程”。[iv]积极开展“送法进社区”活动，近三年累计达900余场次。探索符合企业需求的企业普法成效机制，联合全市18家涉企市级机关建立“南通市服务企业发展普法同盟”，通过搭建网络平台、组建宣讲团队、开展集中教育等方式，进一步提升企业法治化运作水平。二是坚持法治导向，抓好阵地建设。按照“市县有广场、乡镇有中心、村居有站点”的要求，市县两级先后投入1.2亿元，建立了153个风格各异的以法治文化为主题的公共场所。通过媒体开辟宣传阵地，通过案例点评、律师解答、法律小常识等形式，广泛传播法律知识。继续借助广告牌、电子屏幕、滚动灯箱、超市购物袋、行业对账单、普法邮报等资源优势，实施高覆盖、立体式传播。三是坚持载体创新，抓好理念渗透。每年举办濠滨夏夜广场演出、百场法制电影进社区、法制春联进农家、“12·4”法制宣传月等活动，为群众奉上内容丰富的法治大餐。在全省率先开展“十大法治人物”、“十大法治事件”、“江海普法名嘴”等评选活动，培育了一批法治典型。坚持以法治实践丰富法治文化，以法治文化引领法治实践，先后成功承办了首届中美法治与人权研讨会、法治江苏建设高层论坛等大型活动，提升了法治南通建设的影响力。

　　（五）强化法治引领，不断提升社会管理水平。近年来，我市以全国社会管理创新综合试点城市和典型培育城市为契机，以“三先四化”[v]理念为引领，坚持以社会管理创新深化法治建设，以深化法治建设提升社会管理水平，推动社会管理与法治建设相互发展、相互促进。一是依法推进社会管理制度建设。率先出台了《关于加强法治保障推进社会管理创新的意见》，以法治理念、法治手段引领社会管理创新，助推社会管理法治化建设。充分发挥政府在社会管理中的主导作用，积极推进理念思路、体制机制和方法创新，不断统筹规划事关社会管理全局和长远的制度建设。二是依法推进大调解法治化建设。建立完善专职调解员职业准入、资格认定、教育培训等制度，推进大调解在法治的轨道上运行。三是依法推进社会诚信建设。出台公务员思想道德和社会诚信行为规范、领导干部道德操守问责办法，充分发挥政府的表率作用。以行业诚信为重点，广泛开展诚信企业、诚信市场、诚信街区创建活动。四是依法推进基层社会服务管理。坚持把“服务型管理”理念贯穿全过程，以职能聚合、服务集约、关口前移、衔接联动为核心，以规范内部运行机制为关键，加强四级综合服务管理平台建设。全面落实社区“一委一居一站一办”[vi]的管理服务模式，着力提升居（村）民自治水平。

　　（六）强化法治惠民，注重法治建设工作实效。法治惠民是深化法治南通建设的本质要求。近年来我市始终坚持把法治惠民实事作为创建法治城市的出发点和落脚点，积极回应人民群众对法治建设的新需求、新期待，整合各方力量，形成系统合力，扎实推进法治实事战略。一是实施司法救助工程，由政府出资，在全省率先建立涵盖法律援助、执行救助、刑事被害人救助、涉法涉诉信访救助等内容的司法救助制度。二是实施知识产权保护工程，将知识产权指标纳入经济和社会发展目标考核体系，市本级知识产权专项资助经费实际支出逐年递增。同时，积极发挥司法保护职能，完善“三审合一”[vii]审判机制，逐步走出了一条以家纺版权司法保护为龙头，以立体化、多维度为方向的知识产权司法保护之路。三是推进教育均衡、医疗服务、养老服务、食品安全、质量强市等民生工程，让法治创建的成果惠及广大百姓。

　　二、法治南通建设中的困难和问题

　　近年来我市法治建设虽然取得长足的进展，但与依法治国的要求、与经济社会发展的要求以及人民群众的期盼还存在一定的差距。突出体现在：

　　（一）少数领导干部的法治意识不强。领导干部是法治工作的具体组织者和实践者，领导干部对法治建设的重视程度是深化推进法治建设的关键。在实践中，少数领导干部法治意识并不强，对法治建设工作的认识不到位，甚至存在一定偏差，没有充分认识法治创建工作在政治、经济、文化和社会各项事业发展中的重要作用，对深入推进基层法治建设的积极性、自觉性和责任感不强。在依法决策方面，国务院《关于加强法治政府建设的意见》明确规定要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。而从调研情况看，我市不少地方这项工作只停留在党委、政府议事规则的原则要求上，实际工作中不少决策并没有严格按法定程序操作。合法性审查停留在规范性文件层面，对重大项目的合法性审查工作尚未启动，更缺乏相关规定和操作规程。

　　（二）法治建设的基础仍比较薄弱。一是公民的法治意识和法治素养尚未形成。经过多年的普法，公民的权利意识有所增强，但责任意识、公民意识仍较为淡薄。重关系、重批示、轻法律的情况客观存在，公众对法律的信任度较低，“信访不信法”的现象还较为普遍。二是村居自治功能弱化。多年来习惯把自治组织当成行政下属部门，摊派任务、签责任书，导致村（居）委会行政化倾向明显，社区自治的法定职能弱化。三是基层法治力量薄弱。我市只有市、县两级法治组织体系，乡镇（街道）、社区法治建设的机构、人员、设施和经费保障相对缺乏，专业法治队伍不足，一定程度上影响了基层法治建设的组织推进。

　　（三）执法和司法水平有待进一步提升。调研感到，与“有法可依”相比，“有法必依、执法必严、违法必究”还显得相对薄弱：一是执法信息公开不充分、不及时，特别是进入程序的案件如何流转、运作，不少当事人不清楚。二是人民群众对诸如执法不规范、行政不作为、乱作为以及司法不公的问题反映仍较为集中，对环境保护、市容管理、产品质量等领域的执法力度满意率不高，公众缺乏安全感。行政机关在行政执法中对当事人听证权、申辩权等告知不到位，行政执法程序不规范成为行政诉讼败诉的主要原因，行政机关主要负责人出庭应诉率有待提高。三是执法监督发现问题的能力有待加强。我市缺乏统一的执法监督机制，执法监督中发现的或群众反映的问题，大多批转到各部门处理，导致大事化小，小事化了，最终不了了之，内部监督尤其不到位。

　　（四）普法工作实效性和创新性仍需加强。缺乏对普法实效性进行科学考评的抓手，学法用法情况与领导干部、公务员任职、晋升、奖惩等环节的关联度不够。各部门、各单位之间的信息共享渠道和联动互动平台仍不健全。在利用网络阵地，采取顺应时代潮流、群众喜闻乐见的形式普及法律知识等方面，仍有较大的发展空间。尤其是针对网络时代舆论危机频发的现象，如何扭转甚至利用危机来引导舆论、弘扬法治，是亟待解决的问题。

　　三、进一步深化法治建设及“六五”普法工作的几点建议

　　为全面落实依法治国基本方略，实现《法治南通建设实施纲要》提出的早于全省两年即在2018年率先达到《法治江苏建设纲要》规定的法治化目标，促进我市经济社会又好又快发展，实现人民安居乐业，视察调查组提出以下建议：

　　（一）进一步强化对法治南通建设重要性的认识。加强法治南通建设，是实施依法治国基本方略的具体实践，是进一步营造我市良好法治环境，提升核心竞争力，推动科学发展的需要。各级各部门要从全局和战略的高度，进一步深化对法治南通建设的重要性、长期性和艰巨性的认识，进一步增强责任感、使命感、紧迫感，深入贯彻实施《法治江苏建设纲要》，落实“法治南通”创建的各项任务，做到依法执政、依法行政、公正司法、人人守法。

　　（二）坚持党的领导，发展社会主义民主政治，发挥人大的职能作用。坚定不移地走中国特色社会主义政治发展道路，在党的领导下发展社会主义民主，建设社会主义法治，把党的领导贯穿法治南通建设的全过程和各方面，实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。坚持人民代表大会制度，保障全市各级国家权力机关依法行使宪法和法律赋予的各项职权。深入贯彻实施监督法，综合运用听取和审议专项工作报告、计划预算审查、执法检查、规范性文件备案审查、询问和质询、特定问题调查等形式，监督和支持“一府两院”依法行政、公正司法。

　　（三）坚持依法行政，着力构建法治政府。深化行政管理体制改革，加快政府职能转变。完善行政执法机制，推进综合执法，减少行政执法层级，提高基层执法能力。深入推进行政审批制度改革，进一步规范、减少和下放行政审批。完善行政决策机制，实行重大行政决策合法性审查、专家咨询论证、听证和风险评估制度，加强重大决策执行情况跟踪反馈和责任追究。加强政府法律顾问工作，强化规范性文件管理。加强行政执法队伍建设，严格行政执法程序，规范行政裁量权行使。完善行政执法责任制，严格行政执法责任追究。行政机关要认真履行司法协助义务，依法参与诉讼活动，自觉履行生效裁判文书。增强行政机关负责人出庭应诉的主动性和常态化。推进政务公开，建立健全政府信息公开监督和保障机制，加强机关效能建设。改善公共服务，创新管理服务，强化政府服务监管，建立健全政府服务平台，增强公共服务能力。

　　（四）坚持公正司法，维护社会公平正义。优化司法资源配置，完善司法保障措施，依法行使司法职权。加强司法规范化建设，提升司法公信力，以司法公开促进司法公正廉洁。加大生效裁判执行力度，建立健全执行联动威慑机制。健全公安、检察、审判机关相互配合、制约和监督的工作机制，加大惩治和预防职务犯罪力度。积极探索司法工作机制改革和创新，充分发挥司法机关在社会管理综合治理中的职能作用，依法打击各类违法犯罪活动。按照政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的要求，切实加强司法队伍建设，全面提升司法能力，树立司法为民的良好形象。

　　（五）深入开展法制宣传教育，提高全社会法治意识。进一步开展以宪法为核心的法制宣传教育进机关、进学校、进企业、进单位、进乡村、进社区活动，强化社会主义法治理念教育，在全社会树立宪法意识和法治信仰，形成良好的崇法风尚。以党政机关、企事业单位、学校、家庭为平台，加强对领导干部、执法人员、企事业经营管理人员和青少年的法制宣传教育。建立健全国家工作人员特别是领导干部学法用法考评制度。加强公民意识教育，增强全市公民的主体意识、责任意识、荣辱观念，引导帮助公民依法维护自己的合法权益，有序表达合理诉求。完善城乡公共活动场所法制宣传教育设施，进一步创新发展法治文化建设的载体和形式。坚持法制宣传教育与法治实践相结合，大力推进依法治理。

　　（六）加强和创新社会管理，夯实基层基础。在各级党委的领导下，构建政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，完善市、县（市）区、乡镇（街道）、村（社区）四级群众工作机构，充分运用法律手段协调社会关系，最大限度地减少不和谐因素。加快推进以保障和改善民生为重点的社会建设，健全公民权益保障和利益协调机制，保证全体社会成员共享改革发展成果。加强社会诚信建设，完善社会信用体系。充分发挥工会、共青团、妇联等人民团体参与社会管理和公共服务的作用，发展和规范社会组织，畅通社情民意表达渠道。坚持职工代表大会、厂务公开、工资集体协商和其他形式的企事业单位民主管理制度，维护职工的民主权利和合法利益。扩大基层群众自治，广泛开展基层民主法治县（市）区、乡镇（街道）、村（社区）联创活动，引导支持城乡村（居）民自主管理社区、村组事务。正确处理人民内部矛盾，完善多元化矛盾纠纷解决机制，建立健全以人民调解为基础，人民调解与行政调解、司法调解相互衔接配合的大调解工作格局。妥善做好新形势下的信访工作，切实维护人民群众合法权益。实行民主监督、群众监督和舆论监督相结合，建立健全对人民群众和新闻媒体反映问题的受理办理机制。深入开展社会管理综合治理，全面提升社会治安防控能力，维护社会和谐稳定。