南通职教 路在何方——关于我市职业教育发展情况的视察调研报告
南通市人大常委会视察调研组
(2012年10月30日)
根据市人大常委会年度工作计划安排，本次常委会听取和审议市政府关于职业教育发展情况的报告。为此，10月11日，常委会部分组成人员在市人大常委会领导黄利金、王向红、程静、张小平、吴晓春和李水林带领下，对我市职业教育发展情况进行了视察调研。视察组听取了市教育局、发改委、经信委、财政局、人社局、农委和公安局的专题汇报，并实地视察了南通农业职业技术学院、南通职业大学。此前，10月10日，黄利金、程静副主任召集有关市人大代表和教育专家召开职业教育发展座谈会，共商南通职教发展计策。9月12-14日，程静副主任带队到海安、如皋、如东、通州、海门、启东（以下简称6县市区）开展职业教育发展情况专题调研；9月19日、10月17日又带队分别到常州、苏州市学习职业教育发展的先进做法和成功经验。现将对我市职业教育发展视察调研情况汇总如下：
一、职业教育发展取得的基本成绩
我市的现代职业教育起步于上世纪80年代，发展于90年代，基本建成了高职与中职协调发展、公办与民办共同发展、学历教育和职业培训并举的职业教育体系。近些年来，职业教育的发展为全市的经济建设和社会发展输送了大量高素质的劳动者，为促进社会和谐稳定起到了重要作用。取得的成绩主要表现在以下几个方面：
（一）职教事业持续发展，办学条件逐步改善。
全市共有各类职业院校37所，高职院校11所、中职学校26所，在校生共16.8万人，平均年毕业生4.4万人，涵盖了理、工、农、医、师五大类320个专业。市区高职院7所（职大、航院、纺院、农院、紫琅、电大、工人业余大学），高职校4所（通师、如师、卫校、商贸），中职5所（南通中专、旅游职高、体育学校、建筑中专、纵横技校）。与十年前相比，各院校固定资产增加2倍以上，在校生规模增加3倍以上，校园硬件大大改善。6县市区政府对职教高度重视，高起点、大手笔地规划整合了当地的职教资源，每个县市区以职教中心为龙头，上规模上水平，职教发展势头和服务当地社会情况令人振奋。如东、海安两地的职教中心投资都近6亿元，海安专门成立统一建设管理的职教园区管委会，如东的校企深度合作探索出新路。市区的职业院校发展表现为一定范围的资源微调，商贸高职撤出主城区，体臣卫校作为江苏联合职业技术学院的分院已经启动异地新建，航运学院、工贸技师学院全新落户南通开发区。南通职业大学与技师学院合并后又增加两个办学点，南通农业职业技术学院想方设法加大投入使校园面貌焕然一新，两校办学规模、条件和水平不断提升，大大增强了服务区域经济社会发展的能力。
（二）教学管理不断加强，育人质量普遍提高。
市教育局十分重视职教师资队伍建设，不断完善教师的继续教育机制，重视职业学校专业带头人和骨干教师培养，全省首批职教类特级教师中南通总数位列第一，全市职业院校教师学历、职称、“双师”素质结构得到改善，中职专任教师学历91%达标，其中既有学历证书又有技术等级证书的“双师型”教师占比由2004年的15％提升至67%，职教师资水平大大提高。我市共建成国家级、省级品牌（特色）专业28个，毕业生就业率连续多年超过95%，对口就业率80%，2011年毕业生本地就业率超过85%。江苏省普通高校对职校学生实施提前单独招生考试，对口升学率约10%（中职继续升学率15%，高职5%）。“十一五”以来，我市在全省全国职业教育技能大赛中获得的综合成绩位于江苏前列，职业学校毕业生成为我市经济社会发展的强大人力支撑。如：据第三方调查，南通职大毕业生社会满意度达93%，相当数量的学生成为我市大中型企业骨干，其中江山农化公司从副总到中层干部有数十人是南通职大毕业生。
（三）相关部门各尽其职，各类培训稳步发展。
职业教育发展主要涉及市教育局、发改委、经信委、人社局、财政局、农委等政府部门，根据职业教育法和国务院、省有关规定，这些部门均有各自的工作职责。除中高职院校，全市还有331个非学历培训机构，有109所乡镇（街道）成人（社区）教育中心校，社区大学1所，社区学院6所，省级农科教结合示范基地11个，这些教育机构开展各级各类培训，每年受益人数超过40万，充分发挥了“职教富民”作用。市经信委开展了提高企业经营人才培训工作。市财政局2012年高职生均拨款5000元，中职生3300元，基本达到省定标准，近两年共在市本级教育费附加中安排1.19亿元支持职业学校建设。市人社局在办好工贸技师学院学制教育和劳动预备制培训同时，扩展各类培训对象以提升其就业和稳定就业能力。农委以提高农村基层干部、农技人员和广大农民技能为目标，扎实开展各类实用技术和创业培训，2012年已经培训近29万人。
二、职业教育发展的存在问题和困难分析
我市的职业教育实际情况与职业教育法和国家、省有关规定的要求有一定差距，与南通经济社会发展的现实要求有一定差距。总的来说我市职业教育欠账较多，在校区建设和资源整合方面已经落后于省内各市、市区落后于6县市区，与南通“教育之乡”美誉有一定差距。
（一）观念认识落后导致我市职业教育大发展氛围不够。
长期以来，历史上遗留下来的读书做官等封建等级传统理念、重脑力劳动轻体力劳动的就业观、鄙薄职业教育的陈旧观念至今仍然未被根除。社会上 “重仕轻工”、“重学历轻技能”的陈旧人才观影响甚广，甚至把具有高学历作为衡量人才的唯一标准。由于认识不到位，各级政府及有关部门在发展规划、经费投入、招生政策、教师引进、宣传教育、评比考核等方面都有明显重普教轻职教的倾向；由于认识不到位，学生家长普遍认为普通教育才是正规教育，上普高、升大学才能成为人才；由于认识不到位，部分企业为了追求利益最大化，对职工在职培训工作不很重视，有的民营企业职工培训更加无法保证。而因为职业教育生源的特殊性，社会各界对职业教育的理解和支持有限，相当一部分人认为职业教育是“弱势教育”、“扶贫教育”、“二流教育”，职业教育大发展的良好外部环境没有形成。
（二）统筹规划滞后导致我市职业教育发展大方向不明。
6县市区充分认识到职业教育对当地经济社会发展的强大支撑作用，总体规划思路基本一致——建立大一统的职教中心，6县市区规划整合已经到位。市区虽也进行了一定程度融合，但各职业院校分属不同的管理主体，经费保障渠道水平不一，总体上各院校之间和院校内部布局处于小而零散的“打补丁”状态，各学校“由着自己的性子”原生态地自我规划发展，同质恶性竞争加剧。全省12市（除省会南京）只有徐州、南通没有启动职教园区建设。常州市委市政府打破条块制约大手笔构建现代职业教育体系，在原有的职教园基础上打造汇集高中职院校13所、510家研发机构企业、科研人员过万、学生近10万人的高度集约化的“科教城”，形成“经科教联动、产学研合作、校企所共赢”模式；苏州从“十五”时期就启动了职业教育布局调整和资源融合步伐，石湖国际职教园规划面积10.66平方公里（已开发6.7平方公里），总投资74亿元，入驻职教院校13所，师生总数达10万人，为苏州发达的工业经济提供了高技能产业人才支撑。随着经济发展转型升级和内涵提升，我市迫切需要在“大职教”框架下进一步明确职业教育发展思路，重新进行职教发展大局的“顶层设计”。
（三）管理机制乏力导致我市职业教育发展政策执行不力。
职业教育涵盖面广、涉及政府管理部门多，需要全社会的支持配合才能形成推动职教良性发展的合力。根据国家有关规定，我市2006年就建立了职业教育联席会议制度，以便统筹协调我市职业教育工作，研究解决职业教育发展中遇到的重大问题。但市政府发文成立联席会议制度至今未见常态化运行机制、实质性工作开展和人员适时调整，统筹管理职能形同虚设。因此，涉及职业教育的保障政策不能到位，职业教育的“十二五”发展专项规划没有制定出台，政府可以整合的职教资源没有研究落实，校企合作呈现“一头热一头冷”，产业行业发展与专业设置对接松散，导致市区职业院校150多个专业中100个专业校校都有，企业内部员工培训推行不力，职业院校 “双师型”教师绿色通道未能打通等等。
（四）经费投入欠账导致职业教育服务经济社会后劲不足。
主要有两个方面的情况：一是虽然市政府过去几年加大了财政投入保障运转，但各职业院校在发展壮大过程中属于负重爬坡前进，在做大事业规模同时也积累了大量债务。如某高职校负责人形象地说学校运行是“吃饭靠政府（人头工资）、发展靠父母（学生家长）”。二是各类企业对职业教育投入也不足，直接导致企业在职职工培训出现了严重滑坡。根据我市2008年规定，企业在职职工工资总额的２-2.5％应直接用于职业教育培训，但我市企业对专项培训费用存在着提取使用不当或不提取的现象，政府也未落实行之有效的监管措施，企业培训工作特别是企业普通职工的在职培训受到影响。《南通市2011年企业人工成本水平》的调查数据显示，企业平均人工成本7大项中教育经费占比最低只有1.23%，有的行业如水利、环境和公共设施管理业，信息传输、软件和信息技术服务业教育投入甚至为零。经费投入不足导致经科教合作不够，科技成果转化不多；学校与南通经济社会发展紧密的紧缺专业建不起来。
三、做优做强南通职业教育的几点建议
南通近代就有张謇开风气之先大力发展职业教育的先进理念和成功实践，南通的职业教育有着深厚的历史底蕴。南通 “十二五”开局良好，站在建设长三角北翼经济中心新起点上，南通步入率先基本实现现代化、加快经济社会发展转型升级的新征程。南通职教，路在何方？新的形势要求我市按照全面建设小康社会对高素质劳动者和实用性人才的要求，正视问题、直面困难、开拓创新，迎来我市职业教育发展的春天。
（一）下大决心——迅速转变观念，大力开展宣传，在全社会特别是各级领导干部中形成高度重视职业教育的新氛围。
市政府要把职业教育和基础教育、高等教育放在同等重要位置，统筹兼顾，协调发展，不断促进职业教育质量、结构和规模与我市经济社会发展相适应。一是要加大职业教育宣传力度，使领导干部层面从根本上转变观念，充分认识职业教育是国家教育事业的重要组成部分，是促进就业、发展经济、改善民生和社会稳定的重要途径，重视职业教育是南通经济社会发展尤其是经济转型、产业升级、内涵发展的必然选择，形成抓职业教育，就是抓就业，抓劳动者素质，抓投资环境，抓社会稳定，抓产业发展后劲和竞争力、抓现代化建设的共识。二是要向社会宣传我市、我省乃至全国人才市场缺少技能型人才的实际情况，学习常州实行扶持职教的招生制度，宣传职教毕业生就业有路、致富有方、升学有望、创业成才的典型事迹，转变人们的教育观、人才观、就业观，营造有利于职业教育发展的舆论环境。三是要加大职业教育宣传力度，使职业教育相关职能部门牢固树立“大职教观”，切实认识到职业教育是构建现代国民教育体系和终身教育体系的重要载体，并承担好法定职责和相关工作任务，为职教发展营造良好政策环境。四是要让企业主自觉依法用工和正常开展在职人员培训，不断提高在职人员的职业素养和技能，保障企业持续发展后劲和企业员工的持续就业和创新能力，从而在全社会形成一个支持、鼓励、参与职业教育发展的良好氛围。
（二）立大规划——统一规划布局，整合职教资源，打造符合南通经济社会发展实际的职教新体系。
市政府应始终坚持大力发展职业教育的方针不动摇，将职业教育科学规划并纳入地方经济社会发展总体规划，列入市政府的重要议事日程以加强宏观调控，对我市职业教育进行统筹规划、统筹办学、统筹资源和统筹政策。一是要在市政府的统一领导下，借鉴基础教育、高等教育规划调整的成功经验，根据南通全市经济社会发展“十二五”规划中的产业特色和生源趋势，切实加强对职业教育事业的规划和宏观指导，尽快研究制定好“十二五’南通职业教育发展专项规划，作为继续做优做强职业教育的强有力抓手。二是要坚持资源整合与优化配置相结合，根据我市（含通州区）职业教育发展的现状和需求充分发挥现有职教资源的效能，学习常州市政府打破地区、部门、学校界限，采取多种方式和途径，探索和推动各类职业教育资源科学联合重组，走集约化办职教之路，力争改变目前南通职教格局小而不全、小而分散的现状，突出南通职教各院校差别化竞争的办学特色和强势专业，走出南通职业教育发展的特色之路。三是要树立职业教育一盘棋思想，探索和完善中职、高职教育在培养目标、专业设置、师资建设等方面的沟通链接、贯通发展的方法，鼓励和促进中职生进入高职院校深造，支持一部分高职院校提高办学层次和水平，实现职业教育的均衡、协调和可持续发展，完善和彰显“政府主导、部门负责、依靠企业、充分发挥行业作用、社会力量积极参与、公办与民办共同发展”的南通职教新体系。
（三）做大职教——切实加强领导，注重组织协调，以大职教观指引顶层设计构建职教管理新机制。
针对职业教育具有经济社会发展和个人发展的双重特征，各级政府要切实加强领导、统筹管理和评估督导。市政府尤其应突出机制体制创新以做好促进职业教育发展的顶层设计，制定完善鼓励、支持职业教育发展的政策和措施，为职业教育提供强有力的公共服务和良好的发展环境。一是要尽快调整、完善、启动市政府职业教育联席会议制度，常设职教管理协调机构来切实承担领导全市职业教育工作的职责。要根据党委政府换届后实际，迅速调整职教联席会议成员单位并建议将科技部门纳入，联席会议制度应形成日常运行机制，定期并适时召开会议以研究解决职教发展中的问题，不能再让联席会议制度仅停留在纸头上。二是要在联席会议制度下建立职业教育专业设置指导委员会。这个指导委员会应由发改委、经信委、人社局主导，定期召开会议并发布我市重大项目、产业、经济走势以及社会用工需求和岗位预测，会同教育部门指导职业院校优化专业设置以实现主干专业建设基本与主导产业相吻合，专业结构与产业结构基本符合，避免学校办学发展的盲目性。三是职业教育校企合作工作指导委员会应切实推进校企所合作，建立部门、校企、行业之间交流沟通机制，研究出台有效措施，引导和激励行业企业在校企合作和职业教育培养目标、专业设置、课程改革、实训基地建设和教师培养等方面发挥作用，实现各方负责、多方共赢，不断提升职业教育整体水平。四是要使各有关部门按照市职业教育联席会议制度的要求，履行职责，将职业教育工作责任落实到人，形成职教发展合力。教育局统一扎口管理各类职业教育学校，发挥统筹规划、综合协调职能，人社局应与教育、财政局沟通完善职业院校教师聘任制度，学习常州打通“双师型”高技能教师绿色通道，通过专项资金破解“人难进、人难留”的难题。人社局还应依法督查企业自提职工培训经费用于职工特别是一线职工培训、依法执行劳动就业准入和职业资格证书制度。教育、人社、农委等部门要加强配合，加大待业人员、企业员工、农民培训力度，使职业教育在构筑终身教育体系上发挥更大作用。
（四）作大投入——财政投入主导，多方依法保障，为职业教育可持续快速健康发展提供不竭新动力。
加快发展职业教育，关键在于投入，最关键在稳定的财政投入。建议各级政府一是要进一步加大对职业教育的财政支持力度，促进职业院校办学条件的不断改善，保障和充分发挥公办职业院校在职业教育中的主力军作用，在职业教育师资培养方面应设立专项经费予以补助，随着南通市经济社会发展步入江苏第一方阵后相应提升生均经费和事业发展投入，同时要加大对民办职业教育的支持力度。市政府还要研究重点支持建立高度集约和社会资源共建共享的职业院校大型实训基地。二是要继续落实好城市教育费附加用于职业教育的政策和积极争取国家资助项目的配套资金，科学制定我市企业职工工资总额0.5%统筹经费用于发展职业教育的具体方案，安排好专项经费以重点支持示范性职业学校、品牌专业、精品课程、实训基地建设及师资培训、兼职教师聘用等，并建立起稳定的社区职业教育财政保障机制。三是应在中职债务成功化解后，尽快研究出台我市化解高职院校发展债务的时间进度表，推动职业院校走内涵发展道路。四是各级政府应充分发挥现有职教资源效用，保障和用好成人教育培训经费，加大农村新增富余劳动力培训和农村实用人才培训力度，促进职业教育为“三农”服务发挥更大作用。
