关于全市社会养老服务体系建设情况的视察调研报告
市人大常委会视察调研组
2013年12月11日
为推进市人大常委会《关于进一步加快建设社会养老服务体系的决议》（以下简称《决议》）的贯彻落实，掌握全市社会养老服务体系建设的实际情况，11月25日至28日，常委会组织四个视察小组分赴九个县（市）区，采取实地走访、听取汇报、征求人大代表意见、查阅相关资料等形式，开展了深入细致的视察调研活动。视察围绕《决议》的要求和市政府为落实《决议》而确定的2013年年度目标进行，内容涉及政策落实、规划编制、社区居家养老、机构养老、老年教育和医疗、老年产业发展等多个方面。现将情况报告如下：
一、取得的主要成绩
今年以来，市政府切实把《决议》的贯彻执行作为为民办实事的重要内容，在养老服务的基础铺垫上动脑筋，网络构建上做文章，体系形成上下功夫，取得了明显的成效。
（一）领导重视，措施有力，上下联动氛围正在形成。一是组织领导进一步加强。市县两级政府切实加强统筹协调和整体谋划，市政府主要领导、分管领导先后多次实地调研，召开会议，专题研究部署养老服务体系建设推进工作。各县（市）区政府及市各相关部门也将养老服务体系建设作为本地区、本部门的年度工作重点，切实加强组织领导。二是政策配套逐步完善。市政府及其相关部门先后出台17个政策文件，在老年福利保障、养老服务设施规划建设、引导社会力量参与养老服务事业等方面做了制度性安排。各县（市）区政府相继出台《加快养老服务体系建设的意见》或贯彻市政府意见的文件，积极策应。三是过程推动更加有力。市县两级政府根据《决议》要求，分别确定了年度重点建设内容，把目标细化到地区，责任落实到部门，并强化跟踪督查，通过召开协调会、现场推进会、情况通报和个别约谈等形式，推介亮点、查摆不足、协调各方，有力推动了各项工作持续开展。
（二）提升载体，优化结构，养老体系构架不断完善。一是以标准化建设为引领，机构养老设施不断改善。市社会福利中心三期工程、如东县社会福利中心一期工程，海安、如皋、如东老年护理院建设项目如期完成；海门、通州福利院改扩建等项目正在如期推进；全市敬老院标准化改造建设和星级争创目标顺利完成；民办小型养老机构的整治规范取得初步成效。二是以常态化服务为核心，社区养老服务功能逐步增强。南通市区和各县（市）政府所在地的部分城镇街道社区服务站程度不同地开展了送餐助餐、日间照料等老年服务，初步实现常态化运行的城镇社区居家养老服务站逐步增多。三是以信息化建设为触角，养老服务进一步向居家老人延伸。南通市四个区和如皋先后初步建起了老年服务呼叫平台，集聚了一批社会服务加盟企业，使政府购买服务对象和部分空巢、高龄和其他有服务需求的老人获得了更加便捷高效的居家服务。海门、启东的呼叫平台建设正在按计划推进。四是以三级老年大学为纽带，老年教育覆盖面逐步扩大。在积极兴办市老年大学的同时，崇川、港闸、启东等地以区（市）老学大学为骨干，积极兴办乡镇（街道）老年教育办学点和远程网络教育平台，老年群体参与学习活动的比例不断提高，内容逐渐丰富。
（三）政府保障，社会参与，体系建设合力逐步增强。一是政府财政保障投入不断增加。以城市“三无”、农村“五保”老人政府供养、尊老金、政府购买服务、意外伤害保险等制度为支点，全社会养老保障水平正在提高。2013年，两级财政直接用于养老服务的资金约为5.1亿元，其中用于尊老金发放2.25亿元。二是老年医疗服务逐步推进。老年医疗服务体系建设纳入了规划，社区卫生服务站与养老服务站的衔接逐步推进，二级以上医院开设老年科，为老年人就医提供了便捷通道和优惠政策，开展了老年人健康档案信息化建设和家庭医生签约服务，养老机构的医保定点服务正在试点之中。三是养老服务参与主体日益多元。两级政府以市场为基础、以需求为导向，结合地区实际，鼓励引导社会力量参与养老服务体系建设，多数县（市）区足额落实民营养老机构的补贴政策，海门、启东民营养老机构数量多，需求大，发展前景广。如皋民营企业投资老年护理院建设积极性高，成效明显。
（四）因地制宜，整合资源，创新实践趋于活跃。各地注重探索积累具有地方特色的养老服务模式和运行机制，为解决养老服务中的一些难点问题提供了经验。启东打破行政区划阻隔，统一了全市敬老院布局、建设、管理和“五保”供养，极大地提升了公办养老机构的硬件建设基础、管理水平和供养条件。开发区采取社会寄养人员收费返还敬老院、慈善拨款和辖区单位定向捐赠等方式，有效提升了敬老院服务人员收入待遇和入住老人生活质量，其人性化管理机制和效果广受好评。如皋大力推行医养融合模式，部分乡镇依托卫生院建设及其医疗护理优势发展老年护理服务，为解决基层卫生院病员不足与老年护理需求巨大两个矛盾作出了有益探索。启东、海门、通州等地根据农村养老需求，引导民间资金利用闲置的集体资产，兴办以“老年关爱之家”为代表，具有收费低廉、不离本土特点的农村小型托老院，探索“家院互融”的农村养老方式；海安以村组干部为主体的“一助一”农村居家养老服务网络实践，均受到农村老人欢迎。崇川、港闸、开发区的居家养老服务站专业社工队伍建设和海安、崇川居家养老服务中心公建民营试点实践取得了良好的效果。
二、存在的主要问题和困难
由于我市社会养老服务体系系统建设的时间还不长，推进过程中也遇到了一些困难和问题，视察中基层的反映主要集中在以下方面：
1、养老政策落实和设施配套建设尚需加大力度。虽然市和多数县（市）完成了养老服务设施布局规划编制，明确了社区养老服务设施配建标准，提出了土地供应、税费优惠、财政扶持等方面的保障和引导政策。但座谈中基层反映，这些政策有的在现实中难以落实，如土地供应；有的有原则性规定，缺乏具体操作细则，如税费优惠；有的落实中没有完全到位，如少数县区民营养老机构的建设和运营补贴等。同时，有限的设施建设及其推进速度与快速增长的养老需求矛盾日益突出。
2、机构养老需求与养老机构建设存在不平衡现象。一是养老机构入住率地区差异明显。启东、海门民众入住机构养老的意愿较为集中，与此相适应，不仅公办养老机构入住率较高，民办养老机构的数量也比较多，两地登记注册的就有54家，占全市民营养老机构数的60%以上，但多数规模小、标准低、管理弱。而海安、如皋、如东等地区养老机构的入住率普遍偏低，据反映，如东不少民营机构入住率不足20%，海安、如皋也只有30%左右。二是护理型养老机构严重不足。南通市区仅有一家较为规范的特需型护理院，与目前失能老人数量和需求不相适应，而目前的养老机构普遍存在健康老人与失能老人混居状况，养老氛围和专业护理质量均受到严重影响。三是养老机构普遍收益率低，亏损运营的也占相当比例，一定程度上影响了民间资本长期投入养老服务的积极性。
3、居家养老服务内容和覆盖面还需进一步扩大。居家养老面广量大，需求旺盛。但目前市区城镇街道、社区服务站日间照料普遍项目少，吸引力弱，多数社区接受照料的人数仅为几人、十几人；有些服务站虽然在常态化运行名单上，但走访发现并未“常态化”；一些老的城市社区用房紧张，日间服务无法开展；老年呼叫平台加盟服务企业及政府购买服务作用发挥有待提高。县一级层面多数仅在县（市）政府所在地城镇社区中小范围实行居家养老服务站常态化运行，覆盖面小。农村居家养老服务的开展还不够理想。
三、几点建议
随着老龄人口的不断增多，养老已经成为全社会普遍关注的民生热点议题，也是一个需要政府、社会、家庭、个人协同推进的长期性、系统性工程，围绕《决议》要求，结合视察实际，提出以下建议：
1、明确工作定位，激发社会资本参与活力。今年9月，国务院《关于加快发展养老服务业的若干意见》指出，政府要通过简政放权，创新体制机制，激发社会活力，充分发挥社会力量的主体作用。因此，要按照十八届三中全会关于转变政府职能，发挥市场在资源配置中起决定性作用的要求，在继续加强公办养老机构建设，发挥示范作用的基础上，积极引导社会力量介入养老服务，并在资本金、场地、人员等方面，进一步降低门槛，简化手续，鼓励建设有市场需求的家庭化、小型化、专业化养老机构，大力发展有品牌影响的规模化、连锁化养老服务机构，使社会力量成为提供养老服务的主体，政府逐步由养老服务直接供应者向养老服务购买者和监管者。
2、突出工作重点，提升居家养老服务能力。要将涉及97%老年群体的居家养老服务作为重点，统筹规划建设城市养老服务设施，严格坚持配建、改建标准,并确保落实到位。积极发展居家养老服务网络，支持社区引入社会组织和家政、物业等企业，兴办或运营老年供餐、日间照料、活动中心等养老服务项目。加强老年呼叫服务平台和网络建设，严格日常监管，确保服务质量。继续推动社区医疗与社区养老的有机融合,切实发挥基层医疗资源作用最大化。继续扩大老年大学办学规模，改善办学条件，加强老年教育网络建设，满足日益增长的老年教育需求。针对农村老人消费能力较弱的特点，以基本生活保障和权益维护为重点，认真研究适合农村的养老服务模式，并按照统筹城乡发展的要求，将养老公共投入适度向农村倾斜，缩小城乡差距。与此同时，要加强正面宣传，弘扬尊老孝老传统美德，引导家庭、个人承担应尽责任，为老年人营造富含亲情的居家养老环境氛围。
3、拓展服务内涵，提升老年产业发展水平。要抓住经济结构调整的契机，将养老服务产业发展研究摆上重要位置，针对我市目前养老服务产业集聚加快但单体规模偏小，特色鲜明但门类偏少的特点，以产业链培育为重点，对涉及老年衣食住行、生活照料、用品生产、医疗服务、金融保险、文化健身、娱乐休闲等行业企业给予积极引导、扶持，推动养老服务产业品牌化、特色化发展。与此同时，要加大对老年消费市场的监督、管理、规范，坚决打击各类针对老年群体的欺诈活动，维护老年消费者合法权益。
4、完善评价体系，引导养老服务科学发展。要根据各地养老服务体系建设的特点，实化、细化、深化年度目标任务和建设内容，增强可操作性和可衡量度。要加强分类指导，积极有序推进社会养老服务体系建设。在养老机构及其床位建设数量标准上，注意研究不同区域不同阶段的不同需求，对那些养老机构入住率较低的地区，允许在一定时期内适当调整一般养老机构及其床位建设指标，集中有限的财力加大对相对薄弱的居家养老服务设施平台和护理型养老机构建设扶持，提升居家养老服务水平和失能老人服务质量。发展农村居家养老服务要坚持实事求是，鼓励村居根据本村老人居住状况和生活特点，探索形式多样的居家养老服务模式。要进一步加强督查检查，在项目审批、政策落实、业务指导、日常监管等方面强化行政责任，提高行政效能。
