关于开展《城乡规划法》执法检查情况的报告
市人大常委会执法检查组
（2017年6月）
规划是城乡发展的纲领性文件，对城乡经济、社会、人口、资源、环境的协调发展发挥着至关重要的作用。为进一步推动《城乡规划法》的贯彻实施，不断提升我市城乡规划水平，根据市人大常委会2017年工作安排，在市有关部门和各县（市）区自查基础上，市人大常委会党组副书记、常务副主任庄中秋带领市人大常委会部分组成人员，对我市贯彻实施《城乡规划法》情况进行了执法检查。检查组实地察看了五山森林公园军山片区、中央创新区、港闸区河东街等重要片区的规划和建设现场，认真听取了市规划局、国土局、建设局、城管局、行政审批局等相关部门的工作汇报，查阅了相关资料，对法律实施情况有了较为全面的了解。现将执法检查情况报告如下：
一、我市贯彻实施《城乡规划法》的基本情况
近年来，我市各级政府认真贯彻实施《城乡规划法》，牢牢把握规划管理与规划服务两大主题，致力于高起点编制规划，高水平引领建设，高效能服务发展，有效协调了城乡空间布局，切实改善了城乡人居环境，较好促进了全市城乡经济社会全面协调可持续发展。全市逐步形成了比较完备的城乡规划体系，基本做到了建设有蓝图、发展有方向、管理有章法、执法有依据，城乡规划工作法制化、科学化水平不断提高。
（一）全社会规划意识不断增强。各级政府十分重视城乡规划法律法规的宣传，采取专题学习、印发宣传手册、聘请专家讲座等多种形式，对城乡规划相关法律法规、规划许可审批流程以及群众普遍关心、社会广泛关注的城乡规划问题进行解读。注重业务学习，组织全市规划系统的干部职工、专业技术人员开展各类专业培训，提升业务能力。各县（市）区也结合自身实际，创新多种方式开展规划法律法规以及工作动态宣传。通过广泛宣传，社会各界的规划法治意识不断增强，贯彻执行城乡规划法的自觉性明显提高。
（二）城乡规划体系日益完善。市政府及相关部门明确工作思路，狠抓城乡规划编制，点面结合、城乡一体的规划体系不断完善。一是做好城市总体规划修编工作。《南通市城市总体规划（2011-2020）》于2016年7月1日获国务院批准，各县（市）均完成了各自城市总体规划的编制和报批。同时，在完成对总规评估的基础上，围绕长三角北翼经济中心建设的目标，突出多规融合的理念，适时启动了新一轮城市总体规划修编研究工作。二是编制城市控制性详细规划和专项规划。规划部门在城市总规的基础上，会同相关职能部门编制了生态保护、历史文化保护、综合交通、教育医疗、城市绿地、停车以及供水排水供电供气等一系列专项规划。实现了城市总规范围内控规全覆盖，县（市）一级控规覆盖率不断提升，为规划管理提供了法定依据。三是开展了一系列重点区域规划研究。2015年《狼山风景名胜区总体规划（2013-2030）》获省政府批准。不断完善中央创新区规划方案，完成了中央创新区控制性详细规划初步方案设计。围绕打造城市生态景观核的要求，开展五山地区的功能定位研究，形成了多项五山地区规划论证成果。
（三）规划管理机制逐步健全。市政府及相关部门强化规划管理，规范审批流程，积极推进规划管理法制化、规范化、精细化。一是不断完善规划决策机制。在规划决策过程中，坚持市规划委员会、市长办公会及规划业务会三个决策层面“三级把关”，并加强制度建设，三个层面均制定了议事规则。同时引入专家咨询机制，提升规划的科学性、权威性。二是不断深化规划体制和审批改革。市政府对南通市区规划体制进行了调整，设置了崇川、港闸、通州、开发区、滨海园区五个规划分局，形成了全市统一协调的城乡规划管理体系，提升了规划分局在规划实施过程中的执行能力，确保规划一张蓝图绘到底。积极推进行政审批改革，将规划审批权由规划局全部移交行政审批局统一行使，显著提高了审批效率。三是不断提升规划的公开性和民主性。对涉及人民群众和公共利益的重大事项，通过座谈会、听证会、社会公示等制度，广泛听取人大、政协等社会各方面的意见，切实提高规划决策的透明度和公众参与度。利用媒体、网站、规划公示厅、城市博物馆等平台，充分展示规划成果，多方收集社会各界的意见和建议。
（四）规划监督和执法力度不断加强。市政府及相关部门加大城乡规划的监督管理和执法力度，着力打击违法行为。一是加强批后监管。全面推行“提前介入、动态衔接、全程跟进”的规划服务模式，对规划放验线、规划核实、建成使用等环节进行全程跟踪。坚持每日巡查制度，对在建项目违规行为做到早发现、早制止、早纠正，把违规违法行为遏制在萌芽状态，控制、减少了建设损失，提高了行政效率。二是严格规划执法。整合规划、建设、城管、国土、公安等部门力量，按照“削减存量、杜绝增量”，“早发现、早处置”的管控原则，加大了对历史存量违法建设的查处力度，严控新的违法建设的发生。2014-2016年，崇川区共拆除存量违法建设50902平方米，拆除新增违法建设48617平方米，有效遏制了主城区范围内违法建设蔓延的势头。
二、存在的主要问题
（一）规划编制的科学性和前瞻性还不够。少数地区规划指标滞后，不能适应经济社会发展需要；部分镇规划编制滞后，导致无序建设；有的地方重开发、轻配套，导致城市功能不完善；存在重地上、轻地下的现象，城市地下空间开发建设比较粗放，缺少科学的、系统的规划指导。
（二）各类规划之间衔接融合不够。国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划三大规划各成体系，在编制年限、发展目标、空间范畴、技术标准、运作机制等方面缺乏协调衔接，各类规划实施过程中相互“打架”的现象时有发生。市政道路、公共配套、各种管网等专项规划统筹衔接不够，重复建设、反复开挖等现象仍然存在，社会反响比较大。
（三）规划执行的权威性和严肃性不够。部分地方领导，特别是基层乡镇规划意识不强，未能正确处理好规划与发展、规划与经济的关系，往往重建设，轻规划，实施规划有弹性，存在规划围绕当地政府转、当地政府围绕招商和建设项目转的现象。少数地区项目落户随意性较大，突破规划、未批先建的现象时有发生。
（四）依法行政能力有待进一步提升。随着行政审批制度、城市执法体制改革的推进，规划技术审查与批后监管、行政许可、违法建设查处等涉及规划、行政审批、城管等多个部门，基层反映“审批的不管处罚，处罚的不了解审批情况”，有的执法效能不理想。随着行政权力下放，有的规划行政许可已经授权乡镇、园区直接履行，但各镇规划管理人员普遍短缺，业务水平不能适应形势需要，导致基层规划管理工作比较薄弱。
（五）拆违控违力度需进一步加大。尽管近年来各地查处了一批违法建设，但是尚未拆除的违建存量依然非常大，这些违法建设的主体多样、成因复杂、牵涉面广，加上法律法规对执法的程序有严格要求，违法建设控制查处的任务重、矛盾多、难度大，拆违控违是各地执法部门面临的一大挑战。
三、进一步贯彻实施《城乡规划法》的几点建议
习近平总书记指出，“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳”。全市各级政府必须牢牢坚持科学发展理念，以高度的责任感做好城乡规划工作，放大城市发展的“规划红利”。
（一）突出规划的引领性，充分发挥规划对城乡发展的龙头带动作用。规划不仅是城市发展的纲领、城市建设和管理的依据，更是政府聚集资源、引导科学发展的独特手段。要牢牢把握规划这个城市工作的指南针、方向盘，充分发挥规划在城市建设发展中的引领作用。一是统筹城乡空间、规模、产业三大结构。要以发展的、全局的眼光科学规划城乡空间布局，推动紧凑集约、高效绿色发展。要紧紧围绕建设“经济中心、交通枢纽、创新之都、花园城市”的城市发展战略以及建设上海北大门的新形势、新要求，深化城乡空间、规模和产业三个方面的规划研究，发挥南通地处“一带一路”和长江经济带交汇点的区位优势，主动策应上海“1+6”大都市圈建设，提升城市功能定位和区域影响力。市有关部门要积极指导各县（市）区结合资源禀赋和区位特点，明确主导产业和特色产业，规划合理的功能分区，强化区域产业协作协同，实现城乡协调发展。二是统筹城市规划、建设、管理三大环节。树立系统思维，在规划阶段充分考虑后续建设管理需要，提升城市工作的系统性。要以规划为指引，引导城市建设和管理由粗放型向精致细腻型转变，让百姓生活更方便、更舒心、更美好。结合城市地下轨道交通建设，进一步深化沿线地上地下空间规划，放大沿线资源效应。三是统筹生产、生活、生态三大因素。城市规划要强化尊重自然、传承历史、绿色低碳的理念，实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。要以花园城市、国家生态园林城市和国家森林城市“三城同创”为契机，进一步优化、深化重点片区规划，着力提升南通城市发展的宜居性。
（二）强化规划的科学性，进一步提升城乡规划编制水平。一是要积极推进多规合一。目前国家层面正在试点，南通也应该未雨绸缪，提前研究。以城市主体功能区规划为基础，统筹各类空间规划，加快推进多规合一，重点加强城市总体规划和土地利用总体规划的衔接，推进两图合一，逐步形成全市一个规划、一张蓝图。二是要突出以人为本。城乡规划要把为民生服务放在重要位置，合理设置学校、医院、公园、商业中心、农贸市场、停车场、公共厕所等配套设施，不断完善城市功能。三是要强化城市设计。要将城市设计融入规划制定的全过程，控制城市轮廓、重要视线、特色地段、关键节点，加强对城市形态肌理、高度体量、建筑界面、风格色彩、环境景观等要素的控制引导。规划要延续城市历史文脉，充分体现南通历史文化风貌，注入南通历史文化的区域元素，在细节处展示中国近代第一城的独特魅力。
（三）维护规划的权威性，进一步提升规划实施的约束力和强制力。一是要依法加强规划编制和审批管理。更加严格执行法律规定的规划编制、修改、审批、备案、公示等原则和程序，一经批准的规划必须严格执行，一任接着一任干下去，实现一张蓝图干到底。切实规范规划修改、调整的制度和程序，从制度上减少频繁调整规划，杜绝随意修改规划，使规划成为社会普遍尊重、遵循的规则。二是要增强控制性详细规划的公开性和强制性。控制性详细规划是城乡规划实施的基础和直接依据，要进一步完善城乡规划体系，尽快实现各镇总规、控规全覆盖，杜绝无规划就建设、边建设边规划的现象发生。要增强控规的公开性和强制性，未编制控规的区域不得进行建设，逐步实现控制性规划法治化。控规的编制、实施以及对违规建设的处理结果，要向社会全面公开，从而增强规划的公信力和权威性。三是人大要加强对规划工作的监督。中央、省关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见均明确要求城市政府要定期向同级人大常委会报告城市规划实施情况。市人大常委会要依法履行重大事项讨论决定权，定期听取政府报告，加强对城乡规划实施情况的监督和检查。对于重大规划的编制和修改，依法认真负责地进行审议并作出决定决议。
（四）坚持规划的法制性，不断提升依法行政的能力和水平。一是要理顺新时期的规划管理机制。当前，规划体制调整、行政审批制度改革、城市执法体制改革正在同步推进，规划、城管、行政审批等相关部门要加强沟通协作，将单一部门工作机制转变成多部门协同工作机制，进一步理顺审查与审批之间的协同机制、事中事后监管的衔接机制、违法建设查处联动机制，形成工作合力。在简政放权的同时，市级相关部门要加强对基层的服务和业务指导，确保放得下、接得住、管得好。二是进一步加大对违法建设的查处力度。要始终保持对违法建设的高压态势，加大违法建设查处和责任追究力度，对建设过程中擅自改变规划的行为实行“零容忍”，发现一处，处理一处，并依法追究责任，绝不搞“先斩后奏”、变通处理，坚决维护规划的严肃性和权威性。三是加强规划干部队伍建设。规划工作专业性、业务性强，要重视人才引进和培养，打造一支专业素养高、管理能力强的规划人才队伍。要强化日常学习，通过开展专题培训、业务大讲堂等灵活多样的方式，进一步提升规划干部队伍的素质，提高依法行政的能力和水平。
（五）提升规划的公开性，扩大公众在规划编制、实施阶段的参与度。一是要完善社会参与机制，充分吸纳民智民意。进一步完善专家参与机制，将专家“一次参与”转变为“长期参与”。在规划编制时邀请相关企事业单位、建设方、管理方等参与其中，充分听取意见。探索建立“市民规划师”、市民代表列席规划委员会会议等制度，有重点地吸纳民众参与规划方案讨论和重大建设项目听证，确保公众参与不流于形式。二是要拓宽公众参与渠道，加强规划实施的社会监督。进一步强化规划信息公开，探索创新公众了解城乡规划的方法途径，充分保障公众在城乡规划方面的知情权、参与权、监督权。除原有公开渠道外，积极运用微信公众号、手机APP软件等新媒体手段扩大公众参与度，为全社会参与规划编制、监督规划实施创造有利条件。要注重舆论宣传和引导，鼓励居民对规划执行进行监督，对违反规划的行为进行举报，营造全社会关注、参与、支持、监督规划实施的良好氛围。
