关于乡镇人大行使重大事项决定权情况的调查与思考
乡镇范围内的重大事项在人民代表大会上交由人大代表来审议决策，能够直接体现人民当家作主的宪法精神和人大代表依法履行职权的治国理念，因此行使好乡镇人大决定权就显得越发重要。2017年中央、省委和市委相继下发关于健全人大讨论决定重大事项制度、政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见、实施办法后，海安各镇人大积极落实重大事项决定权。现对其现状、存在不足以及如何完善，进行总结、梳理和分析，期望对今后实践有所裨益。
一、全市乡镇人大行使决定权的现状
海安市下辖9个乡镇，1个高新区。目前镇人大行使决定权主要有两个方面。一是常规性的决定权。如在人代会上听取和审议人大工作报告、政府工作报告、财政预决算工作报告、国民经济和社会发展情况报告等并作出决议。二是对一些特殊的重大事项作出专项决定。应该说，海安各镇人大对于常规性决定权都能正常行使，专项决定权方面有了尝试并取得初步成效。
（一）制度办法基本形成。在市人大的指导下，各镇人大都出台了《镇人民代表大会讨论决定重大事项规定》《镇预算审查监督试行办法》《镇政府实事工程人大代表票决制实施办法》等，为辅助这些制度办法的落实，各镇还配套形成了《政府民生实事工程建议项目征集暂行办法》《人大代表监督政府民生实事工程实事办法》等。
《镇人民代表大会讨论决定重大事项规定》主要从两个方面对提请镇人大讨论、决定重大事项的范围作了规定。一是应当提请镇人大审议，由镇人大作出相应的决议、决定，共列出国民经济和社会发展五年规划、年度计划调整或变更，财政预算及调整方案、本级决算草案，镇总体规划、主功能区规划及重大专项规划，总投入占上年度本级一般公共预算收入10%以上的重大民生和基础设施建设项目、民主法治建设重要决策等8个方面的内容。二是应当向镇人大报告，听取意见和建议，必要时可以作出决议、决定的事项，共列出镇总体规划、主体功能区规划及重大专项规划实施情况，国民经济和社会发展五年规划的中期评估情况，国民经济和社会发展计划、本级预算执行情况，国民经济和社会发展中涉及面较广、投资量加大的重大基础设施、城乡建设、民生工程和生态文明等项目的立项和建设情况，人代会选举的公职人员违法违纪造成重大影响的事件和处理意见等6个方面的内容。《规定》还对提出重大事项的主体、形式和审议决定的程序等进行了规定。制度办法的出台让乡镇人大重大事项决定权的行使更加明确具体，有章可循。
（二）决定范围逐步扩大。一是围绕经济社会发展行使重大事项决定权。各镇每年两次人代会，分别依法依规对本行政区域内的对全年、半年经济社会发展计划，财政预算和预算执行情况，作出决议决定。会前组织代表深入调查研究，了解民意，集中民智，扎实做好会议材料、会议组织等各项筹备工作。会议期间，依法组织会议，不随意简化会议程序，充分发扬民主，组织代表认真听取和审议各项报告，支持和鼓励代表对政府工作提出意见建议。会后，对作出的决议决定，采取多种形式抓好督促落实。曲塘镇、大公镇还在年初人代会通过年度《经济、文化事业和公共事业建设计划》、《经济社会事业发展建设计划》，会前专题调研计划编制工作，提出建议，增强计划的科学性和可行性。会后进行跟踪监督，确保决议决定落地生根。二是围绕人民群众反映的民生需求行使重大事项决定权。2017年，城东镇、李堡镇、墩头镇在全市先行探索重大事项决定权在民生实事领域的应用，通过建立健全组织体系，强化责任落实，召开座谈会、个别访谈、发放调查问卷等形式公开征集项目、认真筛选实事项目，人代会上由人大主席作实事工程候选项目形成过程的报告，再由镇长作实事工程候选项目概况说明，然后分代表队进行讨论，对实事工程候选项目进行审议，人大代表按照因地制宜、量力而行、公开平衡的原则进行投票，最终产生真正代表人民群众意愿的实事项目，真正把实事项目的决定权交给人大代表。今年，这项工作在其他6个镇也全面启动，做到了全覆盖。三是围绕及时贯彻党的决策部署行使重大事项决定权。今年7月，为贯彻落实市委十三届五次全委会精神，建设产业高地，曲塘镇党委决策要尽快启动花庄工业园区主干道等工程建设，促进产业项目加快落户。曲塘镇人大立即按照镇党委的部署要求，组织人大代表听取群众意见，临时召集代表大会，专题听取镇长关于花庄工业园区主干道建设及都天路、人民路、曲北路提升改造工程的情况说明，再由代表讨论表决，作出了《关于花庄工业园区主干道建设及都天路、人民路、曲北路提升改造工程的决议》，并调整了相应财政预算。通过规范的法定程序，使党委的决策部署转化为全镇人民的共同意志。
（三）行权成效逐步显现。一是支持和保证人大行使决定权的意识日益增强。近两年，随着民生实事工程、政府投资项目、预算调整等内容提交镇人代会，由代表表决通过的事项的逐渐增多，并社会上产生了很大影响，一些先行从乡镇党委、政府，到人民群众，对人大应依法行使重大事项决定权的意识逐渐增强。比如过去政府实事项目都是由政府直接定好，写进工作报告，在人代会也没有不同意见，现在向人民群众征集，由人大代表表决，真正体现了人民当家作主。这一过程中，各方都逐渐意识到此举的重要意义。坚持了党的领导，保证了党委的意图；增强了政府的执行力，有效地推动政府工作；人民愿望在表决事项中实现，人民权益得到保证。城东镇新建幼儿园、老旧小区雨污分流工程等，都与老百姓生活密切相关，得到了人民群众的支持好评。二是带动监督力度进一步加大。乡镇人大行使决定权，不仅仅是在人代会上行权，为保证工作效果，之前之后镇人大都要组织活动，进行监督。曲塘镇人大在人代会召开前，召开相关座谈会，提前介入本级预算，进行会前预算预审，变事后监督为事前监督。城东镇、李堡镇人大充分发挥人大监督作用和人大代表的作用。组织部分人大代表就今年已启动的为民办实事工程展开督查。代表们深入项目现场，认真听、仔细看、详细问，并向镇人大、政府及时反馈意见，确保每一项工程都经得起群众检验，对得起群众诉求。各镇常态化组织代表开展视察、专题调研、听取审议专项工作报告、开展评议及询问、质询等活动。对人大所作决定的跟踪问效，确保决定真正落到实处。三是乡镇人大法定权威逐步树立。凡是宪法和法律规定的，属于本行政区域内政治、经济和社会发展方面的重大事项或某个方面的突出问题，涉及人民群众切身利益的问题，必须由人大依照法定程序进行审议，作出决定，把党委的意图变为国家意志，并紧紧依靠人大代表广泛联系人大代表和群众的优势去宣传、去监督、去落实，为促进了全镇经济建设民生保障和谐稳定，发挥了人大应有的法定职能作用，这种决定机制的逐步形成并完善，也由此树立了镇人大的权威。同时，人大代表积极参与，充分发挥了代表联系群众的桥梁纽带作用，参与决策的作用，跟踪督查的作用，树立了代表的良好形象。
二、乡镇人大行使重大事项决定权的存在问题
1.对行使重大事项决定权的认识还需提高。
在乡镇的工作实践中，一些党政领导对行使重大事项决定权的法定性和不可替代性，尚缺乏深刻认识。虽有制度办法规定，但还有嫌召集人代会程序复杂，在操作中往往图省事，从而导致越权现象的发生。有的重大事项，由党政联席会议研究决定，直接以党政联合发文的形式要求下面贯彻执行，人大主席对此也认为多一事不如少一事。有的镇党委也知道要尊重人大的决定权，有的规划或者重大项目已由党政联席会议决定，再由政府提交人大决定，象征性地做做样子，不需要人大调研听取意见，人大的决定权成为真走形式。
2.行使重大事项决定权的程序不够规范。
根据乡镇人民政府的建议，决定国民经济和社会发展计划、规划和财政预算等，是多年来的例行公事，还缺少严格的审查把关程序。就拿财政预算变更而言，通常情况下，政府在实际工作中已经追加或削减了若干支出项目，而人大组织代表审议政府提交的调整预算报告时，却常常未经严格的审查和广泛征求意见，即作出同意调整预算方案的决定。还有的乡镇规定执行不到位，预算调整还以乡镇人大主席团会议代为行权。这些不规范的程序，实质上是决定权行使上的失职行为。
3、乡镇人大自身条件和素质影响决定权的行使。
目前海安9个镇人大都配备了专职主席，但其中只有城东、曲塘、李堡3个较大的镇配备了专职副主席，城东、墩头2个镇配有专职秘书，其他7个镇均是兼职秘书。加之人大主席、副主席还要参与一定的中心工作分工，对于这样的人员结构，不少主席反映，有时召集会议、商量事情、做具体的工作，都感到人手不足。还有个别人大主席忙于中心工作，免不了荒了自身的责任田，对乡镇人大自身的法定职权不能履职尽职。有的乡镇人大主席团成员和人大代表的履职意识和年龄知识结构，不能适应新时代人大工作的新要求，代表中专业人员少、收集社情民意渠道不广等，都在一定程度上妨碍了决定权的行使。
4.上级人大的指导和监督力度还需加强。
本届以来，海安市各镇人大行使重大事项决定权取得的成效，与市人大的具体指导直接相关，但是出台的规定是否执行到位，程序是否完全合法，还需要保持市镇人大上下联系，在工作中进行常态化的具体业务指导，保证法定职权正确、有效地行使到位。对少数乡镇行权程序不符合规定的，如预算调整的决定，没有出现过撤销不适当决定的实例，目前也尚未建立发现、监督、纠正的全过程工作机制。
三、对策建议
（一）提高认识，厘清关系，乡镇党委人大政府要在决定重大事项中准确定位。
要准确把握习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，深刻认识其时代意义、理论意义、实践意义，贯彻落实好2017年中央省市委关于健全人大讨论决定重大事项制度、政府重大决策出台前向本级人大报告的意见和办法。要正确厘清和处理好党委决策、人大决定、政府执行三者之间的关系，重大事项决定权在最基层人大落实好，关键在党。乡镇党委要加强组织领导和工作统揽，常态化听取相关汇报，提出指导意见，推动落实，真正做到思想上重视、工作上支持、制度上保障。乡镇人大要在用权上精准发力，要全面、依法、正确行使重大事项决定权，把党的意志与人民群众的意愿结合起来，以维护人民群众的根本利益为出发点和落脚点，将法定的权力用好、用足、用实、用到位。政府要在制度上抓落实，做到重大决策出台前向人大报告，必报的事项及时报、应报的事项主动报、可报的事项尽量多报，广泛取得人大的支持和认可，凝聚推进工作的更大力量。
（二）严格程序，规范操作，保障乡镇人大正确行使重大事项决定权。
无规矩无以成方圆，重大事项决定权的运行必须要经过一定的规范程序予以保障。乡镇人大对重大事项的提出、审议、表决、公布、执行情况的监督反馈等运作程序，都应当作出具体规定，保证重大事项决定权的法律效果。只有做到程序到位，才能保证决议、决定的民主化、科学化，才能充分正确地发挥人大的职能作用。程序制定了，还要严格遵循程序要求进行规范操作。如向大会主席团提出有关重大事项的议案，要坚持三个法定渠道：一是人大主席团；二是乡镇政府；三是乡镇代表五人以上联名。要符合三个法定条件：一是属于乡镇人民代表大会职权范围；二是议案应当有案由、案据和方案；三是经主席团决定是否列入议程。对于党委提出的有关重大事项决定的建议，要由主席团接受后以主席团的名义提出，决定的内容不能超越职权。对提交代表表决的重大事项，应当保障代表有足够的时间讨论，依法独立地行使表决权。
（三）完善机制，强化指导，把乡镇人大重大事项决定权落到实处。
要建立上下级人大常态化联系机制，加强工作的协同联动，合力推进。多个地方人大的实践表明，上级人大重视哪个方面的工作推进，下级人大哪个方面的工作就有声有色，同时也会引起下级党委的重视和支持。可探索建立考核考评机制，从制度建立、制度执行、工作效果等方面，考量乡镇人大行使重大事项决定权的情况，促进人民当家作主在基层实现。要建立可操作的发现监督纠正机制，依法加强对乡镇人大行使重大事项决定权的监督。依照《地方组织法》第四十四条规定,县级以上的地方各级人大常委员要行使十四项职权，其中第七条是撤销下一级人民代表大会的不适当决议，县级人大应将此项职权履行到位。要指导乡镇人大加强对决议、决定执行情况的督查，利用乡镇人大监督职能，充分发挥乡镇人大代表的作用，确保作出的决议决定落到实处，保证乡镇人大行使重大事项决定权的严肃性和权威性。
（四）强化素质，提高水平，不断提升乡镇人大重大事项决定质量。
乡镇人大行使决定权，是落实党委决策，实现政府依法行政与人民意愿的有机结合。乡镇人大应继续解放思想，提高行使重大事项决定权的能力和水平。一是要不断提高政治素质和业务能力。一方面要认真学习有关文件，全面掌握党的路线方针政策，深刻领会上级文件精神；另一方面要认真学习宪法、法律，学习经济、科技等知识，钻研与人大行使职权有关的业务知识，不断提高履职能力。二是优化人才结构和工作环境。要把懂法律、经济、科技等专业知识的人才充实进人大队伍，为乡镇人大依法行使重大事项决定权提供人才保障。同时乡镇人大作为最基层的国家权力机关,无论是在机构还是在人员编制上都要按照有关法律的规定给予保证。要减少或尽量不安排乡镇人大主席参与党政分工，让他们有更多精力投入到人大工作。三是改进工作作风密切联系群众。要深入开展调查研究，密切联系人大代表和群众，及时了解和掌握经济社会发展过程中出现的新情况、新问题，了解人民群众所需所求，保证作出的决议决定切合实际，更加符合人民群众的愿望和要求，真正体现人民当家作主。
（印丽琳 周时兰）
