刍议县级人大法制委员会建设
2018年1月，海门市第十七届人民代表大会第二次会议通过设立人大法制委员会，至此，南通市下属所有县级人大全部完成设立法制委工作。设立县级人大法制委，是加强人大自身建设、强化基层人大组织建设的有力举措之一，也是积极响应党的十九大关于“法治建设”目标，顺应新时代发展要求的务实之举。据了解，目前，江苏省绝大部分县级人大均先后设立了法制委，但就履职情况来看，各县级人大法制委在运行方式、履职思路、工作成效等方面还存在较大差异，亟待研究。
一、县级人大法制委建设的现状
2017年，江苏省人大出台“加强县级人大法制委员会建设的指导意见”，从组织推进的层面提出了加强县级人大法制委建设的最新要求，全省各县（市、区）人大积极响应，认真贯彻落实，法制委规范化建设又迈出了坚实的一步。但因各地对机构认识、建设标准等方面把握的尺度有所不同，县级人大法制委相互之间的建设落差还客观存在。主要概括有几个方面：一是机构设置不尽到位。大部分县（市、区）人大由于人员编制等原因，并没有单独设立人大法制委，配备法制委专职委员，而是由内务司法工委兼带法制委相关工作，两块牌子一套人马，专职化程度不高。二是人员配置不尽合理。较多县（市、区）人大在设立法制委的时候，满足于“为建而建”，法制委人员选配质量还不高，未能统筹考虑法制委建设人选要求的特点，人大代表中具有法律专业背景、法律工作经验的适用人选相对较少，导致法制委人员选配范围过小，委员专业化水平还不高。三是职能范畴不尽明确。不少县（市、区）人大法制委还是沿袭了内务司法工委的工作模式，“法制”职能没有强化。从2017年度各地公开的县级人大法制委工作情况报告来看，有的还是原来内务司法工委所做的主要工作，有的还是参与人大评议部门等中心工作，法律监督等专业性工作特点还不是十分明显。四是体系机制不尽规范。大部分县（市、区）人大法制委议事活动开展还不够正常，少数县（市、区）人大法制委还没有制定工作规则，法制委委员参与上级人大立法征求意见不积极，审查同级政府规范性文件不专业，调查政府及其部门贯彻实施法律法规情况不深入，参加人大执法检查活动不主动等，与新时代人大专门委员会的工作要求不相匹配。
二、县级人大法制委建设定位分析
2015年6月，中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》，明确提出县级人大根据工作需要可以设立法制委员会。同年，地方组织法修订，明确县级人大可以设立法制、财政经济专门委员会，为县级人大设立法制委员会提供了法律依据。新时代要求下，县级人大法制委如何正确定位，对高标准推进法制委建设尤为重要。一要领会法治建设时代需求。无论是地方组织法的修订，还是若干意见明确可以设立法制委员会，其出台的背景，都是在党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》之后，此时明确设立县级人大法制委，旨在强化县级人大法治建设方面的监督，是坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设的需要，是促进国家治理体系和治理能力现代化的需要，是全面推进依法治国的时代需要。二要突出法律监督权责。2015年12月，国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》，明确县级以上地方各级政府每年第一季度要向同级人大常委会报告上一年度法治政府建设情况。2017年10月，党的十九大报告又提出:“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威。”国家层面一系列法治建设方面的新要求，落实到基层，需要一个专门机构去研究和履行相关法律方面的监督职责，县级人大法制委的顺势而生，正好契合了法治政府建设外部监督的需求,因此，县级人大法制委的权责重点理所应当地应该放在法律监督上。三要强化专职化职能。人大法制委作为专门委员会与常委会工作机构在职能上互有交叉。目前，各地县级人大法制委普遍都明确具有调查研究、提出有关议案等职能职责，与人大工作委员会职责类同。但在分工上则各有侧重，专门委员会是依据地方组织法第三十条第一款之规定而设立的，主要发挥“议事”作用，而常委会工作机构则是依据地方组织法第五十三条第一款之规定而设立的，主要承担“办事”职能。不管异同如何，县级人大法制委作为一个专门机构，要突出“专门委员会”的特点，必须要有专职化的人员去牵头研究和实施法制委的各项专业化工作，要提高法制委议事的水准，也必须要有专业化的法律人才去适应和支撑专业岗位的需要。
三、先行地区县级人大法制委建设带给我们的启示
随着县级人大法制委建设的逐步推进与深入，其建设的重要性和必要性已经得到广泛认同。从了解的情况看，凡是县级人大法制委工作成效较为突出的先行地区，基本上都有着共同的特点。一是专职化程度较高。浙江省作为人大制度改革的先行地区之一，县级人大法制委建设相对较早，其法制委一般都设有一正两副，由人大常委会分管领导兼任主任委员，设立一名专职副主任委员，具体负责法制委工作，另一名副主任委员则由内务司法工委主任兼任，从组织架构上理顺了人大专门委员会与工作委员会之间的关系，形成权责明确、各负其责的顺畅工作体系，便于人大法制委高质量地履行职责。二是法制队伍选配质量较好。先行地区县级人大法制委委员结构虽说各有不同，但都充分考虑了法制委工作的特点，在确定人大代表候选人初期，就着手统筹考虑法律相关专业人选、具有法律相关职业背景的对象、回避对象等多方面的因素，确保能够高标准选配法制委委员，为法制委后期工作开展奠定了良好的基础。三是工作机制较完善。按照规定，县级人大法制委委员依法从本级本届人大代表中产生，除了专职委员，相当一部分委员都是从事其他行业工作的人大代表，需要通过有效的运行机制组织发挥各委员在法律监督方面的作用。先行地区县级人大法制委根据工作需要，建立健全法制委“工作规则”“规范性文件备案审查工作规定”“办公会议（学习）制度”等体系机制，为法制委审查和审议法律相关事项，提供合法性审查意见，保障人大常委会依法行使重大事项决定权奠定了基础。
四、加强县级人大法制委建设的建议
设立县级人大法制委是增强人大工作力量、强化人大法律监督的重要举措，其工作质效直接关系到人大及其常委会行使职权的科学性、法律性和权威性，加强县级人大法制委建设，有助于县级人大及其常委会更好地履行地方国家权力机关的职能，具有人大其他工作机构不可替代的重要作用。笔者认为，应侧重做好以下三个方面：
（一）注重专业化与专职化相结合，切实加强队伍建设
为政之要，莫先乎人；成事之要，关键在人。发挥好县级人大法制委的作用，需要协调组建好两支队伍，整合专业化与专职化的工作力量，全方位、多维度调动工作人员积极性，推动法制委队伍建设与依法治国战略相适应，与法律监督需求相匹配。其一，要组建好专职化的工作队伍。主要包括两个层面，一是法制委专职牵头人员，二是法制委专职委员。各地实践中较为普遍的做法是将人大常委会分管内务司法工委的领导作为专职主任委员，成为专职牵头人员。但县级人大实际成立法制委之后，分管领导至少要管理法制委和内务司法工委两项工作，而且由于地方差异，不少分管领导往往不是法律专业、不是政法相关岗位转任，很难实现专职化。因此，选任一名具有法律专业背景的人员作为专职副主任委员，牵头负责具体工作，更加有利于科学地推进法制委建设。与此同时，还可以从内务司法岗位退任专职委员、其他政法岗位转任专职委员等对象中，选配人员充实法制委队伍，提高法制委委员专职化比例。其二，要建设好专业化的服务队伍。重视和发挥第三方力量，与律师事务所建立长期稳定的合作关系，在规范性文件备案审查、重点事项决定前合法性审查、贯彻实施法律法规情况调查等方面，征求律师法律意见，共同把好“法制”关口。结合公职律师制度，最大限度调动公职律师参与法制委工作调研的积极性，博采众长，独辟蹊径，创新性开展法制委工作。用好立法联系点队伍人员，通过其联系基层的作用，动态掌握基层对地方立法的一线建议，在法律法规实施、规范性文件落实等方面的一手信息，以各方专业人员的专业服务，逐步将法制委建设不断引向深入。
（二）鼓励规范与示范相并重，不断优化运行模式
县级人大法制委相对地市级以上人大法制委少了一项重要职能，没有立法权，但依然需要配合上级人大开展立法调研，承担规范性文件备案审查和法制方面的监督审核等工作，需要沿袭法制工作的严谨与规范。从工作特性来讲，人大法制委又同时担负着人大监督的权责，在履行监督职责方面也需要不断地创新和完善。因此，推进人大法制委建设，需要运筹帷幄，统筹考虑。一方面，要强化规范建设。以深化改革的标准，将人大法制委机构建设纳入人大常委会专门委员会和工作委员会建设的总盘子，确定履职方式等方面要积极向专职化的改革目标靠拢，细化机构改革“三定方案”，优化专门委员会与工作委员会的人员结构、编制，进一步细化岗位职能、职责，切不可为了建设而建设，导致生搬硬套，换汤不换药，改来改去还是原来的人做原来的事，人为淡化设立法制委的本意。另一方面，要创新运行示范机制。人大工作讲究程序方式，但就监督而言，可以通过不同形式、方法、路径去追求监督效果的最大化。在确定法制委工作规则时，不妨减少“议事”次数等约定俗成的规定，加强法制委委员参与专项工作监督等环节的要求，创造共同参与执法检查等专项工作的机会，增加探讨法律法规贯彻实施等具体问题的概率，积极改进法制委参与监督的方式，创新运行机制，逐渐积累创新经验，以点带面，示范引领，不断促进县级人大法制委更高水平建设。
（三）提倡履职监督与法律监督相融合，更加突出法制职能
党的十九大报告明确对“建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法”作出重要部署，开启了建设法治政府的新征程。“法贵必行”，这是“一府一委两院”与人大及其常委会共同追求的目标，法制委作为人大的专门委员会既需要融入人大监督的总体要求，积极参与人大及其常委会相关中心工作，更要侧重和突出法律方面的职能，把法律监督贯穿于政府履职监督要求之中。一要建立融合监督体系。突出法制委法律监督的地位，结合人大评议政府及其部门等相关履职监督工作，系统梳理政府及其部门贯彻实施法律法规方面的要求，建立法律监督清单，通过履职评议，全面评价政府及其部门在规范性文件制定、严格规范公正文明执法、权力清单履行等各方面执行的效果，将法律监督与履职监督相融合，保证法律法规的严格实施。二要推进履职与法治相适宜。对上，实时整理人大执法检查、调查研究过程中收集的基层法律执行中的矛盾问题、法律修正建议等，发挥好传递作用。对下，组织立法联系点配合上级人大立法建言献策，开展立法项目征集方面的调查研究等，发挥好参与作用。三要促进普法责任落实。县级人大法制委虽然不是法治宣传教育的唯一主体，但具有“法治引导”的责任。要重视本区域内政府、部门履职中法律宣传教育工作的监督，利用人大及其常委会学法等活动，督促“一府一委两院”制定年度普法宣讲计划，结合新近颁发制订和修订的、人大年度监督计划涉及的、评议部门主要贯彻实施的法律法规，组织开展普法宣讲，倒逼“一府一委两院”法治宣传教育工作的普及与展开，充分发挥县级人大法制委在全面监督推进法治政府建设进程中应有的作用。
（郁继东）
