促进全域旅游发展 打造江海旅游强市 | 《南通市全域旅游促进条例》解读
习近平总书记指出：“要进一步推动文化和旅游融合发展，发展全域旅游，把文化旅游业打造成为支柱产业。”党的二十届四中全会提出：“推进旅游强国建设，丰富高品质旅游产品供给，提高旅游服务质量。提升入境游便利化国际化水平。推进文旅深度融合，大力发展文化旅游业，以文化赋能经济社会发展。”国务院办公厅《关于促进全域旅游发展的指导意见》强调，加快旅游供给侧结构性改革，从封闭的旅游自循环向开放的“旅游+”转变，走全域旅游发展的新路子。
“中国近代第一城”南通滨江临海，具有得天独厚的文旅资源禀赋。近年来，南通市委、市政府高度重视文旅产业发展，积极打造全国知名江海特色旅游目的地，全市文旅品牌影响力持续提升。但是，与省内外先进旅游城市相比，我市旅游业发展在区位优势发挥、旅游品牌打造、旅游资源开发与整合、产业融合等方面还有较大提升空间，迫切需要通过地方立法引导、推动、规范和保障。2026年3月31日，《南通市全域旅游促进条例》（以下简称条例）经江苏省第十四届人大常委第二十一次会议批准，于5月1日起施行。条例是我市首部由市人民代表大会审议通过的实体性法规，也是全省旅游立法中唯一以“全域旅游”命名的法规。条例共七章55条，在全域旅游促进方面体现了鲜明的理念转变、机制创新和南通特色，具有很强的前瞻性、针对性和可操作性。条例的制定出台，对于我市整合优化旅游资源，破解发展瓶颈，建设旅游强市，推动产业融合，促进经济社会协调发展，具有非常重要的意义。
一、条例制定的总体思路
一是坚持党的领导。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真学习贯彻习近平总书记关于发展全域旅游的重要讲话和重要指示精神，全面贯彻落实党中央方针政策以及省委、市委部署要求，把准立法正确方向。二是坚持服务发展。完整准确全面贯彻新发展理念，以服务保障我市建设全国知名江海特色旅游目的地为主线，发挥南通江海交汇的独特优势，提升城市吸引力，为加快建设旅游强市提供坚实法治保障。三是坚持系统观念。将本市行政区域作为完整旅游目的地，以旅游业为优势产业，统一规划布局、优化公共服务、推进产业融合、加强综合管理、实施系统营销，为构建全域旅游发展模式提供制度支撑。四是坚持问题导向。深入剖析当前我市旅游业发展中存在的不足，运用法治思维和法治方式破解发展全域旅游的瓶颈制约，进一步满足人民群众多样化、多层次的旅游需求。
二、条例的制定过程
根据市人大常委会2025年立法计划，市人大常委会、市政府组建了由分管负责同志任“双组长”，教科文卫委、法工委、市文广旅局、司法局共同参与，市文广旅局负责起草的立法工作组，扎实开展条例起草工作。2025年9月30日，市政府第65次常务会议讨论通过了条例草案，提请市人大常委会审议。11月4日，市人大常委会第二十九次会议对条例草案进行了初次审议。立法工作组召开座谈会，广泛听取市级机关、县（市、区）人大常委会和政府部门、文旅经营单位以及20家基层立法联系点和专家学者的意见，多次向社会公开征求意见，两次发送市人大代表听取意见，征集意见建议500多条，反复修改完善50多稿。将修改文稿报请省人大常委会法工委预审，获得了及时指导。12月30日，市人大常委会第三十次会议对条例草案进行第二次审议，通过了提请市人民代表大会审议的议案。2026年1月上旬，市人大常委会委托各县（市、区）人大常委会组织市人大代表集中研读讨论条例草案。1月24日，条例经市第十六届人民代表大会第六次会议一致表决通过。
三、条例的主要内容
（一）强化统筹协调，促进全域旅游发展。一是加强组织领导。条例要求，市、县级政府应当将全域旅游发展纳入国民经济和社会发展规划，健全与财力相适应的财政投入机制，统筹安排旅游发展等专项资金，加大对旅游业的政策支持和扶持力度。市政府应当健全定期例会、跟踪督办等制度，协调处理旅游项目建设、文旅闲置资产盘活利用等重大问题，建立旅游发展工作评价制度。相关部门等按照职责做好全域旅游促进工作。二是实施系统营销。引进、培育有关专业机构和服务企业，开展旅游规划策划、创意设计、研发孵化、管理咨询、营销推广等活动，打造特色旅游产品体系，提升城市形象。三是加强城市形象宣传。统筹建立国内外旅游宣传推广机制，完善宣传网络，加强新媒体应用，广泛开展城市形象和旅游资源宣传。条例要求，举办重大外事、经贸、文化、科技、体育等活动，应当使用、推广“江海明珠·灵秀南通”城市形象品牌。公园、广场、车站、机场、客运码头、高速公路服务区等公共场所，应当为旅游宣传提供公益广告展位。四是推进国内外交流合作。强化与长三角等区域相关城市的合作，在旅游宣传推广、产品开发、资源共享、线路互通、客源互送等方面建立常态化协作机制。市政府应当推动增开重要客源地国际航班，推进优化外币兑换、离境退税等涉外服务，推动完善涉外旅游服务设施，提升入境旅游便利化国际化水平。鼓励和支持有关部门、行业组织、市场主体加强与国际旅游机构等合作，吸引重点客源地旅游者入境旅游。五是编制实施全域旅游规划，推动项目建设。按照全域旅游、资源整合、区域联动、产业融合的要求，组织编制、实施和评估全域旅游发展规划。定期编制文旅产业投资项目目录，加大国内外招商引资力度，推动旅游资源开发和重点项目建设，打造旅游龙头产品。
（二）依托区位优势，做好江海旅游大文章。条例要求，充分发挥南通江海交汇的独特优势，利用江海特色的自然景观、人文景观、历史风貌、民俗文化等旅游资源禀赋，培育壮大江海特色的旅游品牌，提升城市吸引力。一是加强江海旅游南通段建设。市、县级政府应当统筹推进扬子江世界级城市休闲旅游带、世界级滨海生态旅游廊道滨海精华段、长江国家文化公园、大运河国家文化公园等南通段建设，开发跨区域旅游精品线路，构建全域可游的魅力空间。二是打造特色旅游品牌。做好长江生态环境保护，依托沿江地区自然生态、滨江风貌等资源，打造具有长江文化特色的旅游项目。加快建设南通江海游（邮）轮港，推动开发长江、湖泊、运河、近海等水上精品旅游线路，打造江海特色的水上旅游品牌。三是发展海洋旅游。市、沿海县级政府应当利用渔业、滩涂、湿地、温泉等资源，支持、推进海洋旅游重点项目建设，完善观景台、滨海步道、游艇码头等旅游配套设施，丰富提升吕四渔港、圆陀角、小洋口、通州湾、东灶港等区域的旅游功能，推进美丽海湾建设，培育海洋特色旅游。鼓励和支持发展滨海观光休闲、滨海娱乐运动、海鲜品鉴等近海亲海旅游产品，开发湿地寻趣、科普研学等体验式生态旅游项目，推动渔港渔村等民宿业规范健康发展。
（三）多措并举，焕发传统景区新活力。一是推进五山景区品质提升。市政府应当统筹推进狼山风景区提质升级。崇川区政府、狼山旅游度假区管理、运营机构等，应当按照职责分工做好山体景观、滨江岸线以及广教禅寺、摩崖石刻等历史文物资源的保护和利用，丰富生态休闲、特色演艺、运动健身等旅游产品供给，完善住宿、餐饮等配套服务设施。二是优化濠河精品旅游品牌。崇川区政府应当会同有关单位，整合、串联濠河水上观光航线和岸上景点，开发实景演出、灯光秀、龙舟竞赛、文创市集等特色项目，培育旅游新业态，丰富游客体验，打造精品旅游品牌。三是加强水绘园等重点景区、开沙岛等旅游度假区建设。鼓励创新体验场景和管理服务，支持打造全息互动投影、夜间光影秀等体验互动型产品，促进旅游演艺、线上演播等业态发展，丰富旅游内容，推动创建更多的国家级旅游景区和省级以上旅游度假区。
（四）深挖潜力，传承、利用历史文化旅游资源。一是推进名镇名村等保护和利用。市、县级政府应当依托南通历史文化名城优势，保护、利用历史文化街区、名镇名村、历史建筑等资源，加强历史名人资源的挖掘和利用，推动开发特色旅游项目。二是发展红色旅游。加强红色资源发掘，推进红色资源传承利用与旅游融合发展，依托革命遗址、遗迹、纪念设施和爱国主义教育基地等红色资源，发展红色旅游，开展爱国主义和革命传统教育。三是做好张謇文化推广和传承。挖掘张謇历史文化价值，利用南通博物苑、通海垦牧公司旧址、张謇纪念馆、张謇企业家学院等资源，开发旅游线路，传承和弘扬爱国企业家文化。加强大生纱厂等近代民族工业遗存保护，打造知名文化旅游地标。四是加强寺街、西南营历史文化街区保护和利用。市、崇川区政府应当整合寺街、西南营、濠河景区以及环濠河博物馆群旅游资源，开发水岸联动旅游项目，实现一体化融合发展。崇川区政府应当挖掘街区的历史文化资源，推进代表性名人故居、传统民居、古街古巷的修缮，引入购物、餐饮、娱乐、文创、表演等业态，完善配套服务设施，焕新传统街巷风貌。
（五）推进文旅与百业融合，丰富旅游产品体系。条例要求，市、县级政府应当推进文旅与农业、工业、商业、体育、交通、水利、林业、教育等领域有机融合，鼓励和引导旅游经营者依托自然、人文、社会等资源，丰富旅游产品体系。一是发展乡村旅游。将促进全域旅游发展与乡村振兴有机结合，鼓励建设乡村旅游项目，发展观光农业、休闲农业、创意农业等乡村旅游业态。二是发展工业旅游。鼓励和支持南通纺织、船舶海工、新一代信息技术等领域的企业开发观光工厂、工业文化体验馆、工业研学科普中心等旅游项目。三是发展文博旅游和非遗旅游。鼓励和支持文博场馆增强旅游服务功能，丰富展陈，打造数字文博和虚拟旅游场景，发展文博创意产业。加强对梅庵派古琴艺术、蓝印花布印染技艺、板鹞风筝制作技艺等各级各类非遗的保护和利用，推进非遗进景区、学校、商圈、乡村、社区、历史文化街区和新型公共文化空间，定期组织展示体验活动，将非遗传承保护阵地纳入旅游线路。四是发展亲子旅游。鼓励旅游经营者开发家庭互动、休闲体验等亲子旅游产品，引导商场、景区、街区等引入亲子乐园、无动力儿童乐园、手工坊等业态，完善儿童服务设施，支持酒店、民宿推出优质亲子房、儿童房，打造亲子度假酒店。五是发展研学旅游。鼓励和支持利用具有南通特色的红色文化、江海文化、运盐河文化、青墩文化等研学素材，依托名师名校等教育资源，完善研学实践教育基地，开发研学旅游产品，促进研学旅游发展。教育、旅游等部门制定相关政策。六是发展康养旅游。鼓励和支持旅游经营者利用江海、森林、温泉和中医药等资源，开发与老年人休闲、度假、养生、养老相结合的旅游产品，推进旅游与医疗康体、养生养老等产业融合，支持建设综合性康养旅游基地，打造南通“长寿之乡”康养旅游品牌。七是发展低空旅游。鼓励和支持有条件的地区推动航空飞行营地建设，开展低空观光试点，开发直升机游览、热气球体验、无人机表演等项目，丰富旅游业态。八是发展智慧旅游。支持、推动建设智慧图书馆、博物馆等数字文化场馆，打造城市新型公共文化空间。引进和培育智慧旅游创新企业，支持旅游科技创新。鼓励打造智慧景区、酒店、文旅创客基地，发展数字艺术、数字娱乐、网络视听等新业态。
（六）做好“旅游+”，推进文商旅体产业融合。条例规定，市、县级政府应当结合城市更新，推动文化活动、旅游景点与商圈、街区、酒店、餐饮等有机融合，鼓励举办音乐节、演唱会、民俗演艺、灯会等活动，打造沉浸式休闲空间。一是推进文旅融合。因地制宜推动公共文化服务设施改造，丰富旅游功能，支持在公共文化馆、美术馆、科技馆等公共空间开展文化旅游活动。鼓励优秀文艺作品创作，推动文学、艺术、影视等领域的精品转化为优质旅游产品。推进公共文化服务进景区，鼓励在游客集聚区域引入影院、剧场、曲艺书场、书店等文化设施。二是推进体育与旅游融合。加强体育公园、健身步道、全民健身中心、公共体育场等体育设施建设，支持举办足球、篮球、排球、马拉松、击剑、体操、乒乓球、羽毛球、武术等国际国内体育赛事，发展户外运动项目，建设高质量户外运动目的地。鼓励策划推出体育赛事期间的主题旅游产品，增强体育赛事对旅游、消费的带动作用。三是推进旅游与夜间经济融合。鼓励和支持发展夜间游览、健身、购物、娱乐、餐饮等夜间文旅经济，利用夜间景观、商业设施、剧院剧场、特色餐饮等优势要素，规划建设夜间文旅消费集聚区，提升夜间经济活跃度。鼓励和支持有条件的景区、公共文化场馆等开放夜间旅游，延长营业时间，丰富夜间旅游产品供给。四是推进旅游与餐饮融合。鼓励和支持餐饮商家传承名品制作技艺，挖掘特色食材资源，创新菜品研发，培育南通名菜、名小吃、名厨、名店，多渠道宣传推广南通美食。推动特色餐饮入驻景区、商业街区等场所，打造美食集聚区。五是推动住宿业创新发展。鼓励酒店参与星级旅游饭店和绿色旅游饭店评定、民宿参与等级旅游民宿评定，提升服务品质。公安、数据、消防救援等部门提供旅游民宿证照办理指导服务，县级政府制定具体管理办法。六是推进旅游与消费融合。结合传统节日与本地人文风情，创新开展文化旅游促消费活动，鼓励加强特色商品购物区建设，培育、创新南通特色旅游商品。
（七）加强旅游服务保障，提高服务质量。一是打造“万事好通”营商环境品牌。市、县级政府及其有关部门应当为旅游项目建设、证照办理等事项提供高效便利的服务。二是推动县域旅游资源整合、共享。加强旅游资源开发、线路设计、市场推广等交流合作，实现旅游业整体联动发展。三是加大资金支持力度。支持和引导社会资本参与旅游业发展，完善重点文旅项目多元投入机制。鼓励金融机构加大对文旅企业、文旅项目的金融支持力度，创新发展文旅消费信贷，用好新型政策性金融工具。四是做好用地、用海、公共服务设施等保障工作。统筹做好旅游重点项目等用地保障，优化海洋文旅项目服务保障机制。在主要景区、商业街区、交通枢纽等区域，设置旅游信息咨询服务站点、自助式服务设施。景区、文博场馆优化信息发布服务，完善多语种标识标牌、医疗救助等公共服务设施。推进智慧旅游公共服务平台建设。五是优化全域旅游交通专线布局。完善道路旅游指示标识设置，建立连接市区、景区、交通枢纽的快速交通网络。支持开通临海观光专线、景区直通车。六是做好旅游人才保障。制定旅游人才发展专项规划，加大文化创意、文化遗产保护利用、旅游管理、数智文旅、导游等人才培养和引进力度。设立旅游专家智库。鼓励高等学校、职业学校加强文化旅游业相关学科建设。建立健全旅游志愿服务机制。
（八）加强监管，保障旅游市场规范发展。一是强化旅游市场监管统筹。市、县级政府应当健全旅游综合监管机制，构建旅游市场执法协调监督工作体系。有关部门应当强化联动协同，提升监管效能。二是明确政府及部门旅游安全责任。市、县级政府应当健全旅游安全工作责任制，将旅游应急管理纳入政府应急管理体系，建立旅游突发事件应对和旅游安全联动机制，组织编制应急预案并开展应急演练，提升旅游安全保障能力。建立旅游预警和警示信息发布等制度。三是强化旅游经营者安全主体责任。旅游经营者应当健全安全管理制度，加强从业人员安全生产教育和培训，制定应急预案并组织演练，关注安全风险预警和提示，严格落实突发事件预防、控制、处置等措施，保障旅游者人身财产安全。四是完善游客投诉处理机制。指定统一的旅游投诉受理机构，畅通投诉渠道，健全舆情监测和投诉快速响应机制。鼓励热门文旅场所提供现场投诉处置服务。五是加强旅游市场违法行为治理。条例针对“标价之外加价出售商品或者提供服务、收取未标明费用”“以拦截车辆、纠缠、围堵、尾随等方式推销商品或者服务”，以及“未取得旅行社业务经营许可从事经营业务”等违法行为，明确了法律责任。
·高陈 刘合臻·
