关于南通市2012年市级预算执行和其他财政收支情况的审计工作报告
——2013年7月30日在南通市第十四届
人大常委会第八次会议上
市审计局 顾宗瑜
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市政府委托，向市人大常委会报告2012年度市级预算执行和其他财政收支审计情况，请予审议。
根据《中华人民共和国审计法》和《江苏省地方预算执行情况审计监督试行办法》，市审计局对2012年市级预算执行和其他财政收支情况进行了审计。审计工作中，坚持促发展、促规范、促安全、促绩效的审计理念，加强对重点领域、重点项目、重点资金的审计和审计调查，注重从体制、机制和制度上分析原因，提出建议，促进提高财政资金使用效益。
审计结果表明，2012年，在市委的正确领导下，各部门、各单位紧紧围绕全年工作目标，继续实施积极的财政政策，加大财政收入组织力度，调整优化财政支出结构，有力保障各项重点支出，促进了经济平稳较快发展。2012年市级预算和其他财政收支执行情况总体良好。
1．加强财源建设，财政收入稳步增长。2012年，财政部门积极采取有效措施，稳定外贸、鼓励科技创新和推进产业升级，努力化解资金要素瓶颈，服务中小企业发展，整合资源壮大国有资产经营公司实力，着力培植市区税源经济。税务部门强化收入质量动态监控，通过加强对重点税种、重点行业、重点项目的管理，深化挖潜增收空间。2012年全市财政总收入首次超过1000亿元；实现地方公共财政预算收入420亿元，增长12.3%，总量连续3年列全省第4位，增幅居沿江8市第3位，其中税收收入完成340亿元，增长19.1%，总量连续2年列全省第4位，增幅高于苏中平均增幅1.9个百分点，税收占比80.9%，列全省第5位，比上年前移2位。
2．加大民生投入，支出结构不断优化。一是强化节约开支措施，严控公务经费规模。2012年，市级一般公共服务支出12亿元、公共安全支出9亿元，两项合计较上年增长12%，比公共财政预算支出增幅低18.7个百分点。二是注重将财力用于社会养老、医疗保障、就业与再就业、公共教育、公共卫生、文化建设等民生与社会事业建设领域，不断提升城市功能和优化城市环境。市区符合条件的被征地农民全部纳入城镇企业职工基本养老保险；支持基层医疗卫生服务机构标准化创建；落实各项促进就业、鼓励创业政策；提高各类学校生均财政补助标准，改善中小学办学条件。市级公共财政预算支出中用于民生投入66.4亿元，增长31.7%，占比55.6%，比上年提高0.4个百分点。
3．创新理财机制，管理水平有效提升。2012年，财政部门严格项目支出预算编制，深化公务卡管理改革和开展部门决算批复试点，清理预算单位银行账户，完善财政资金银行存款管理办法，将社保资金纳入国库集中支付范畴，不断规范政府采购行为；税务部门以风险管理为导向，科学配置稽查资源，着力增强收入统筹能力。
4.加强审计整改，体制机制不断完善。市有关部门按照市政府的要求，认真整改上年审计发现的主要问题，847名重复参保人员停保；明确市本级墙改基金全部改由建设部门在发放施工许可证环节征收；制定了《自动监控运维考核办法》等7项制度，保证环保在线监控设备的正常运行和数据的有效性。具体整改情况，市政府2012年12月4日已向市人大常委会作了专题报告。
一、市级预算执行审计情况
（一）预算执行情况
经审计，2012年市区实现地方公共财政预算收入1926012万元，占调整后预算100%，增长2.6%。其中：税收收入1540192万元，完成预算100.9%，增长14.5%，占比80%；非税收入385820万元，完成预算96.7%，下降27.5%。另组织基金收入2002312万元，增长1%；上划中央收入1080272万元，下降1.5%。
2012年市级财政总支出 2393467万元，占调整后预算88.5%，同比增长21%（剔除滨海园区不可比因素）。其中：市本级支出1855449万元，占预算87.4%，增长30.7%；市开发区支出451062万元，占预算91.9%，增长8.2%；苏通科技产业园区支出63862万元，占预算97.9%；滨海园区支出23094万元，占预算89.5%。
按现行财政体制结算，2012年市区分成财力4306990万元，剔除通州、崇川、港闸三区分成财力1889962万元，市级当年分成财力2417028万元。
（二）其他财政收支情况
2012年非税资金户年初结余275156万元，当年收入198921万元，支出161923万元，年末滚存结余312154万元。
2012年城建资金户年初结余-530408万元，当年收入314622万元，支出754928万元,年末滚存结余-970714万元（资金来源：银行贷款及发行企业债券766300万元、调度其他财政资金204414万元）。
2012年农发基金、企业发展资金、粮食风险基金等政府专项基（资）金年初结余90364万元，当年收入140585万元，支出150357万元，年末滚存结余80592万元。
2012年基本养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险、失业保险等社会保障基金年初结余455245万元，当年收入923300万元（其中：崇川、港闸、开发区被征地农民参加企业职工养老保险补缴资金266237万元），支出666895万元，年末滚存结余711650万元。其中：基本养老保险基金年初结余142298万元，当年收入641477万元，支出395502万元，年末滚存结余388273万元。
审计中发现的主要问题：
一是市本级改制企业离休人员和事改企退休人员地方生活补贴7902万元未及时作预算安排。2012年市财政共发放当年生活补贴16800万元，其中7902万元由财政专户资金垫付，年终未作预算调整。2013年5月已作预算安排。
二是政府采购管理需进一步加强。审计抽查发现，2012年个别政府采购项目未纳入政府采购预算；部分采购单位采购计划性不强，申请单一来源采购依据不够充分；采购代理机构档案管理比较薄弱，内控制度有待进一步完善和严格执行；政府采购验收环节由采购人操作，缺少第三方监督和制约。
三是滨海园区财政管理需进一步强化。滨海园区2012年5月建立金库，但原归属通州区和如东县部分纳税户的预算收入级次目前仍未调整到位。同时，因滨海园区建立不久，相应的预算执行系统暂未建立，预算指标管理、国库集中支付尚未实施，预算管理有待进一步完善。
四是少数企业提前缴纳税费。审计抽查发现，2012年12月江苏炜赋集团天鹏置业有限公司、南通云景投资有限公司、深圳华强（南通）投资有限公司申报营业税、教育费附加、土地增值税等税费分别为1413万元、4999万元、5170万元，合计11582万元。次年初，上述公司以误申报为由，分别退库1413万元、4999万元、4431万元，合计10843万元。
针对上述问题，市政府要求财政部门进一步强化支出预算管理和完善政府采购监管，目前政府采购已引入第三方独立检测机构，强化产品质量保障；要求地税部门进一步加强对企业申报行为的监控和审核，确保年度税收收入的真实性；要求滨海园区尽快建立健全预算执行系统，完善国库集中支付及预算指标管理，努力提升财政工作科学化、精细化水平。
二、财政专项资金审计和审计调查情况
（一）全市农业综合开发资金专项审计调查。
根据江苏省审计厅统一部署，2013年3月至5月，我市市县两级审计机关对全市2010至2012年农业综合开发资金的投入、管理、使用及效益情况进行了专项审计调查。审计资金总额9.5亿元，发现违纪违规资金1517万元。
审计调查结果表明，市县两级政府高度重视农业综合开发工作，相关主管部门认真贯彻执行国家、省农业综合开发各项政策和规定，2010和2011年农业综合开发项目已全面完成，2012年项目正在有序推进。
但审计也发现以下问题：一是部分土地治理项目招投标和承发包过程存在违规现象。2010年海安县2个镇硬质路工程未经公开招投标；2010年通州区1个镇2个标段中标单位转包给个体施工队承建；2010至2011年如东县1个镇部分标段违规分包；2012年海门市、启东市、通州区土地治理项目监理工作由非中标单位实施。二是少数项目工程监理不到位。2012年如皋市5个镇高沙土项目的10个标段同时施工时，一名监理负责两个镇的监理工作，监理人员未能每天到现场监理。三是部分工程未达到设计要求。2012年如皋市少数防渗渠有裂纹，个别渠肩填土出现多处空洞，部分渠道绿化苗木规格不符合设计要求。四是少数项目未能达到预期效益。海门市土地治理项目的部分泵站、输水设备处在闲置状态；启东市由于“重建轻管”，部分土地治理项目未能实现预期效果；如东县2010年和海安县2011年均有1个产业化经营项目建成后的销售收入、利润总额未达到预期经济效益。
对于审计揭示的问题，各县（市）、区及时进行了整改。海安县2012年起所有土地治理项目均实行了公开招投标。通州、如东等地通过建立投标人押证制度、加大处罚力度等措施，防止工程分包现象的发生。如皋通过完善考核办法、加强现场管理等手段，提高项目监理质量，并出台了相关规定加强建后管护工作；针对工程未达设计要求问题，召开了专题会议部署整改并落实专人到现场进行督查。海安、海门等地通过督促企业调整繁育品种、促进设备管护等措施提高所建工程利用率，解决设备闲置问题。
（二）全市村庄环境整治工程绩效审计。
根据江苏省审计厅统一部署，2013年3月至5月，市审计局组织市县两级审计机关对全市2011至2012年村庄环境整治工程绩效情况进行了审计。
审计内容包括省级村庄环境整治引导资金、农村改厕、农村饮水安全、一事一议奖补资金等14项，计划投资27.2亿元，2012年底已完成投资额22.3亿元。2012年全市通过省验收的自然村庄为15283个，占省下任务的125%。审计结果表明，全市共完成卫生户厕改造25万多座，整治乱堆乱放11万处、清理生活垃圾147万吨、拆除违章和破旧建筑面积51万平方米；新建生活污水处理设施179座、垃圾房和中转站19709座；实施建筑物出新2742万平方米、新建村庄道路122公里；河塘清淤2539万方；铺设农村饮水管道173公里，解决了77万人的安全饮水问题；新增绿化面积5700万平方米。整治后，村庄环境明显改善，长效管护机制已经建立，农民生活质量明显提高。556份问卷调查，群众基本满意率达96%。
但审计也发现以下问题：一是“整完即拆”导致损失浪费。少数地区整治项目刚通过验收，就因为万顷良田或开发区建设而被拆除。开发区竹行街道竹行村2012年7月通过村庄环境整治验收，但同年8月底已整体拆迁。如皋东陈镇杭桥村2个集居点已投入10万元用于整治村庄环境，但也面临拆迁。二是部分已建成设施闲置或使用率不高。如皋白蒲前进社区污水处理设施设计处理能力为200吨/天，因管网建设未到位实际处理能力仅为38吨/天。农改厕使用率较低：滨海园区超过50%的农户拆除了改造后的厕所或弃之不用；海门5个乡镇7个村113个农户使用率仅29%；启东6个村330个农户中14%拆除新厕使用老厕，19%新旧厕同时使用。三是部分地区存在混供水情况。组织专业力量对5个县9个乡镇20个点进行了“飞行临检”，结果显示如皋和海门2个供水站将深井水或地面水与长江水混供，如皋丁北供水站涉嫌将未经消毒的水直接供应给农户。
各地高度重视审计发现的问题，已经采取措施着手进行整改。开发区结合区域总体规划，统筹安排农村环境整治工作，防止“整完即拆”现象发生。建设部门对于污水处理能力不足问题，进一步加大对污水管网的建设力度。启东、海门等地针对改厕中的问题，即将出台相关管理制度，加大监管力度，做好后续维护工作。滨海园区加大了对改厕的宣传力度。如皋针对混供水问题，正在推进乡镇自来水厂安装监控设施，实现远程监控。
（三）市属高等职业院校投入与发展情况专项审计调查。
2013年3月至4月，市审计局对南通职业大学、南通农业职业技术学院、南通广播电视大学、南通体臣卫生学校、南通工贸技师学院、南通高等师范学校、如皋高等师范学校等七所市属高等职业院校2009至2012年投入与发展情况进行了专项审计调查。
审计调查显示，2009至2012年，七所院校四年中在改善办学条件、科研、专业课程建设、师资队伍建设、基本建设等方面共投入78583万元，其中：国家、省级拨款5505万元、市级财政投入39757万元、社会资金投入14160万元、单位自筹5391万元、土地资产置换6000万元、银行借款7770万元。截至2012年末，七所院校债务余额合计37604万元，其中:银行借款15800万元、委托银行贷款17196万元、欠工程款4608万元，另有合作建设学生公寓、食堂、综合楼等负债13052万元。
审计调查表明：我市高度重视高等职业教育,经费投入稳步增长，办学质量逐步提升，为南通地方经济社会发展奠定了人力资源基础。但审计也发现以下问题：一是部分院校校区分散，导致运行成本增加。职大、通师、农院、电大均有二至四个校区，有限的教育资源过度分散，增加了校区维护、值班补贴、交通费用等办学运行成本，影响了办学效益。二是院校建设缺乏统筹协调机制，资源整合程度低。七所院校分别隶属于市政府、教育局、卫生局、人社局，由于缺乏统筹协调机制，存在专项资金投入不均衡、校均规模偏小、低水平重复建设等问题。为争抢生源，部分院校尽管师资与实训条件不足，仍跟风设置如财经、建筑、管理、计算机等“应景”专业，造成七所院校专业设置重复。三是院校软硬件投入不足，发展存在隐忧。2012年末，有六所院校生均占地面积未达到教育部规定的基本办学条件合格标准、四所院校生均教学行政用房建筑面积不达标、六所院校生均学生宿舍面积不达标。其中职大310名学生分别租住在学校周边的村级办公用房和建于上世纪80年代初的失修危房中。四是校企合作深度不够，管理仍需规范。审计调查发现，虽然七所院校的合作企业数量众多，但多数合作仍停留在表层，未能形成“人才共育、过程共管、成果共享、责任共担”的紧密型、长效型合作。同时，目前的校企合作管理有待制度化和规范化，合作双方的权利与义务仍需进一步明确。调查走访部分院校“顶岗实习”学生发现，部分学生在实习期间的工资待遇、人身安全等方面的实习保障机制未能建立，一旦出现纠纷，学校和企业很容易扯皮。
市政府高度重视，要求相关部门及院校针对上述问题，研究整改措施。相关院校的资源整合工作已进入实施阶段；针对软硬件投入不足问题，部分院校以搬迁、整合、升格为契机加大投入，在财力许可范围内尽其所能提高投入比重；针对校企合作中存在的问题，各院校积极深化合作深度，进一步规范合作行为。
（四）市区社会养老服务体系状况专项审计调查。
2013年3月至5月，市审计局对市区（不含通州区）2010至2012年社会养老服务体系状况进行了专项审计调查。
统计数据显示，截至2012年底，市区60岁以上老年人口175925人，占户籍总人口的20%；80岁以上高龄人口28878人，占老年人口总数的16%；空巢老人9715人，占老年人口总数的6%；失能半失能老人10330人，占老年人口总数的6%。
审计调查表明，近年来，市区社会养老服务体系建设快速发展，初步建立了以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的社会养老服务体系，2010至2012年累计投入1.38亿元。截至2012年底，市区已建成各类养老机构46家，床位总数4156张，其中：崇川区2623张、港闸区1133张、开发区400张，市区每千名老人拥有床位24张。已建立市级居家养老服务指导站1家，区居家养老服务指导站3家，街道居家养老服务中心20家，社区（村）居家养老服务站204家，四级居家养老服务网络已基本构成。
但审计也发现以下问题：一是养老机构入住率普遍不高。由于养老习惯、收费水平、基础条件等原因，2012年末，国办养老机构平均入住率69%、民办养老机构平均入住率62%，明显低于乡镇敬老院85%的平均入住率。二是民办养老机构规模小、经营状况普遍不佳。市区34家民办养老机构中，100张床位以上的只有7家，审计调查的29家民办养老机构有11家出现亏损。三是居家养老的管理和服务能力较弱，未能体现其依托定位。由于编制未解决，居家养老服务指导站、服务中心（站）人员配备不足，大部分服务中心只配备了1名专职人员, 居家养老服务站工作人员则由社区干部兼任，未能达到中心配备2至3名专职人员、服务站配备1至2名专职人员的要求。管理人员工资待遇偏低，只达到市区最低工资标准。另外，除开发区的部分社区外，大部分社区（特别是主城区）服务站并没有场所，居家养老服务的日间照料、助餐送餐等功能并没有得到发挥。
针对上述问题，市政府已出台《关于进一步加强新时期民政工作的意见》、《关于加快推进我市社会养老服务体系建设的意见》等文件，加快推进养老服务机构能力建设，加强示范性养老机构建设，大力发展民办养老机构，进一步完善扶持政策，支持社会力量投资兴办养老服务机构。同时进一步完善居家养老服务中心（站）功能。
（五）市区钢丝绳行业污染整治情况专项审计调查。
2012年9月至10月，市审计局会同市经信委、南通大学、国家钢丝绳产品质检中心，对市区304家钢丝绳企业2009至2012年污染整治情况进行了专项审计调查。
审计调查结果表明，2009至2012年，市、区两级政府不断加大治污投入，钢丝绳行业污泥得到有效处理；市政府制定了《南通市钢丝绳行业标准化整治工作方案》，有力推进行业综合整治。
但审计也发现以下问题：一是钢丝绳企业布局不合理，部分企业设立不合规。由于早期缺乏规划，且企业进入门槛较低，形成钢丝绳企业遍地开花的局面。部分企业未经环评和环保验收，不符合设立条件。二是企业单体规模小，行业发展无序。以2011年为例，市区304家钢丝绳企业中146家年产量1000吨以下，占比48%；271家销售收入5000万元以下，占比82%。企业产品档次总体不高，主要通过低价销售赢得市场，行业竞争无序。三是企业装备水平落后。仅有狼山钢绳、巨力钢绳等少数企业使用污染可控、效率较高的连续生产线，大多数企业仍然使用燃煤马弗炉等生产工艺。四是污染处置缺乏有力措施。抽查发现，企业不同程度对铅浴热处理线添加铅覆盖剂，但收集治理铅尘措施不尽到位；部分企业酸洗磷化车间没有采取有效治理措施，对周围环境产生了一定影响。
市政府对钢丝绳行业污染整治工作高度重视，要求对钢丝绳企业关一批、改一批、转一批。2013年竹行星竹花园空气中铅浓度大幅度下降，监测值不足2012年的1/6。开发区向市政府上报了《金属制品工业园区规划方案》，目前已进入环评阶段。今后开发区钢丝绳企业将逐步进园入区，实现集约集聚发展，解决布局不合理问题。市经信委拟定了《南通市钢丝绳产业转型升级发展规划》，对行业转型升级提出具体要求，促进钢丝绳企业做大做强，实现有序发展。
（六）市城建中心房产管理情况专项审计调查。
2012年10月，市审计局对市城建中心房产管理情况进行了专项审计调查，审计发现以下问题：一是自有空置房出租未经公开招标，实收租金明显偏低。2011年，城建中心继续沿用以前做法与民营物业公司签订合同，将账内19套过渡房共504平方米、10间店面房共588.4平方米委托其经营管理。双方合同约定物业公司每年交城建中心租金12.18万元。同时将成功大厦传达室周边153平方米店面房、学田北苑2间共44平方米店面房无偿交由该公司经营管理。延伸审计物业公司发现，2011年该公司账面反映共收取房产租金55.79万元。二是部分拆迁安置房处于无人管理状态。2005年城建体制调整以前，市城建中心负责市政工程拆迁安置工作，其间购建了大量拆迁安置房，目前仍有部分剩余房源游离于账外。根据城建中心提供的资料,审计组查出账外房产121处、计6611平方米。审计抽查部分房产使用状况，发现均被占用。
审计结束后，针对空置房出租未经公开招标，实收租金明显偏低问题，城建中心根据审计决定已将19套低价出租房产移交市财政局管理；对于部分安置房无人管理问题，市政府已要求纪检（监察）、建设、房管、财政、审计等部门组成了清查小组，目前清查工作正在进行中。
（七）政府投资建设项目审计情况。
2012年，市审计局对市本级67项政府性工程实施了竣工决算审计，送审金额23亿元，审计核减1.58亿元，核减率6.88%。其中，由城建、代建中心等专业部门统一管理的项目平均核减率3.06%，部门自建项目核减率10.14%。对投资总额达114亿元的近百个工程项目开展了跟踪审计，出具跟踪审计意见单49份，提出审计意见或建议286条，被采纳273条；对236个已完工单项工程实施了结算审计，送审金额15.42亿元，审计核减1.02亿元。
审计表明，城市建设快速路网框架基本形成，园林绿化工程建设快速推进，公共事业保障水平明显提升。政府投资项目代建中心的管理作用进一步凸显，承接的30多个民生、社会事业代建项目基本达到序时目标要求。政府投资建设项目的管理趋于规范，构建的部门协作专业管理、投资控制决策运作、整体联动廉政监督等机制，进一步提升了建设管理水平。
但审计也发现以下问题：一是招投标及合同管理有待加强。目前，施工、监理等基本公开招标，但部分项目的设计、检测等咨询业务采购仍存在未公开招标的情况。招标、评标过程存在薄弱环节，招标文件编制粗糙，工程量清单描述不清，标底编制错算漏算，竣工结算争议时有发生。评标结果不尽合理，评标仅限于投标总价的评定，缺少对综合单价的比对分析，留下低价中标、高价结算的后患。招标文件及合同备案管理不够严格，尤其对政策性文件执行和重要性条款落实情况缺乏有效把关，给工程建设和造价结算留下隐患。二是单位自建项目管理水平相对偏低。施工单位高估冒算严重，2012年自建项目核减率达10.14%，高于工程结算审计平均核减率3.26个百分点。部分自建项目由于前期研究深度不够、概算内容不够全面，导致变更、签证频繁，决算突破概算屡有发生。如某医院综合病房楼工程概算8000万元，决算金额达2.2亿元。由于专业力量薄弱等原因，对监理、施工管理不到位。如某游客服务中心停车场审计中，对监理签证金额达78万元的地下暗沟回填深度、材料配比进行核实时，发现签证失实，审计核减34万元，核减率高达44%。三是工程腐败案件时有发生。如在殡仪馆、烈士陵园等多个基建项目中，发生管理人员受贿案件；市人民医院综合病房楼建设期间，多名工作人员被移送司法机关处理。
市政府要求各部门对审计发现的问题认真整改。市建设部门加强了招投标及合同管理；重要工程的招投标，约请纪检等部门会商，确定评标办法；实行资格后审制度，确保招标结果公正；严格按招标文件的要求订立施工等合同，合同文本作为财政支付的依据。各项目建设单位采取了多种措施不断提高管理水平。成立了项目建设领导小组，健全了各项管理制度，严格履行招投标和合同管理等各项程序；明确了费用结算方法，防范高估冒算；严格规范签证和变更手续，防止随意变更导致工程费用增加。
三、加强预算管理的几点建议
（一）实施积极财政政策，培植壮大税源。结合税制改革方向和税种特征，制定和完善鼓励科技创新、引导投资和消费的一系列财税政策，充分发挥财政资金的引导、杠杆和调控作用，支持和推动传统制造业转型升级；引导社会资金投入，培植和发展战略新兴产业、现代服务业和高效农业。在降低融资成本、保障要素配置、优化政策服务上更有力地支持实体经济发展。
（二）健全收入监控体系，强化收入征管。加强对经济运行的跟踪监测，及时掌握税源变化情况，增强组织收入的预见性，依法征收。充分利用第三方信息，继续完善专业化税源管理体系，大力拓展协税护税新领域，切实加强税收征管，促进财政增收和提高收入质量。
（三）提高财政支出绩效，保障和改善民生。进一步强化政府的社会管理和公共服务职能，加大对社会保障、教育、医疗卫生、节能环保、农林水事务等民生领域的投入，完善对社会养老机构的扶持政策，健全财政资金绩效评价和问责制度，提高预算执行效果。构建更加完善的政府采购监管体系，提升社会公众的满意度。
主任、各位副主任、秘书长、各位委员，加强对财政资金的监督是审计工作的永恒主题，审计机关将以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，深入学习贯彻党的十八大精神，依法履行审计监督职责，切实当好公共资金守护者，为我市建成更高水平的小康社会、在江苏江北率先基本实现现代化、建设长三角北翼经济中心作出更大贡献。
