南通市城市总体规划修编（2009-2030）情况汇报
——2009年7月24日在南通市第十三届
人大常委会第十次会议上
南通市规划管理局局长 马啸平
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
受南通市人民政府委托，我将南通市城市总体规划修编（2009-2030）成果向市人大常委会议进行汇报，请予审议。
上一轮南通市城市总体规划（1994-2010）由南通市人民政府委托江苏省规划设计研究院和南通市规划设计院于1994年初开始着手编制，1996年2月经江苏省人民政府批准实施。规划区范围466平方公里，规划人口100万，用地规模100平方公里，城市性质为上海北翼现代化的港口、工业、贸易城市。随着南通市经济社会和城市建设的持续加速发展，在21世纪到来之际，鉴于交通条件改善、行政区划调整等因素的影响，我市于2002年组织对1994版总规进行了调整，在保持城市性质、城市规模等主要内容不变的前提下，对局部地区的用地布局进行了重新调整和综合平衡，这次总规调整于2004年4月经南通市人民政府批准。
一、南通市城市总体规划修编的背景与修编原因
1、1994版总体规划对城市发展发挥了较好的指导作用。1994版总规成果有效指导了南通市城市建设，是一个内容全面，研究具有相当深度、广度的优秀规划，对政府决策产生重要影响，成为十多年来南通市政府在城市建设和土地利用方面有效的纲领性、指导性和基础性文件。从规划实施的情况看，1994版总体规划对城市发展动态和总体结构把握较准，城市各大功能分区合理，城市发展方向和城市组团结构在城市建设中基本得到体现，为城市发展构筑了整体框架。
2、城市经济发展指标和城市建设与1994版总规预测基本吻合。2008年南通市经济社会发展各项指标与1994版总规设定的远期目标（2010年）相比，人口、用地，城市化水平等主要指标均已超过远期目标，总体规划的各项目标和要求在城市建设中基本得到了落实。南通市中心城区的用地功能布局、路网结构、用地时序以及市域城镇体系建设等基本上遵循了1994版总规确定的标准和原则。
3、南通市城市总体规划修编的原因和背景。随着南通社会经济的快速发展、区域交通条件的变化、产业结构调整和上海经济圈的辐射影响，南通城市发展的内部、外部动力发生重大变化，1994版总体规划已难以适应新时期城市发展的需求，我市于2005年5月份向政府提出进行南通市城市总体规划修编的请示并获批准。在修编过程中我市外部和自身条件又发生重要变化。修编的主要原因和背景有以下五点：
一是南通区域大交通和对外交通条件发生重大变化。苏通长江大桥已正式通车，崇启大桥开始兴建，崇海大桥、通沪铁路开展前期工作，南通已全面进入桥港时代，与上海、苏南的联系也更加紧密。此外，宁通高速、连盐通高速、宁启高速、新长铁路已建成，南通城市的区位优势日益显著，需要立足于全新的区域地位思考城市的发展。
二是长三角区域规划工作已正式启动。随着长江三角洲城市经济协调会办公室的正式成立，长三角各城市间的合作不断加强，对加快长三角城市间互动发展、共享“世博经济”，起到了重要的推动作用。目前，国家发改委组织编制的长三角地区的区域规划已经出台，南通作为长三角城市群及沪苏通“小金三角”的重要组成部分，必须在新一轮城市总体规划中深入思考树立区域城市地位、推进承接上海和苏南产业梯度转移、增强与长三角其他城市经济互补性、互动性的战略问题。
三是江苏沿海开发战略的提升为南通跨越式发展提供了机遇。国务院常务会议讨论并原则通过《江苏省沿海地区发展规划》，标志着江苏沿海开发正式成为国家战略，南通同时跻身国家长三角一体化发展和江苏沿海开发两大战略，为我们在更高层次、更高起点上推进南通沿海开发和全面跨越、全面腾飞，创造了历史性的机遇。因此，南通需要尽快对城市进行产业调整、形态布局优化，策应国家沿海开发的战略重点。
四是南通市行政区划作了较大的调整。经国务院同意，通州市整体划入南通市区，南通市区行政区划面积由原来的381平方公里增加到1706平方公里。行政区划的调整，使城市用地的发展条件和城乡一体化的构成条件发生了新的变化，为优化产业空间布局和城市形态结构，提高人居环境质量提供了更大的发展空间。
五是南通苏通科技产业园项目为南通创造了新的城市增长极。苏通科技产业园项目已正式启动，按照“江海生态城、国际创业园”的定位，力争用10至15年时间，建设一个高科技、生态型、国际化、综合性的科技新区。该项目不仅仅是南通近期内扩大中心城市规模、增强综合经济实力和提升产业竞争力的最重要发展平台，也将是长三角经济转型重要试验基地及苏北、苏中地区经济跨越发展的重要引擎。
二、城市总体规划修编的主要过程
1、前期研究工作。我市从2004年8月开始委托美国规划协会编制《南通在长江三角洲地区的发展战略规划》。2005年12月委托清华大学城市规划设计研究院编制《南通市城市总体规划修编纲要（2006-2020）》，纲要成果于2007年6月通过省建设厅组织的专家评审。纲要成果完成后，我市开始委托江苏省城市规划设计研究院、南通市规划设计院和南通市规划编制研究中心联合编制《南通市城市总体规划修编（2006-2020）》。
2、规划年限调整。2008年10月，根据政府的最新指示，我省在编的城市总体规划须按照2030年的规划年限进行调整。鉴于按照2030年的规划年限进行调整，南通中心城区的建设用地可以跳出现有规模的束缚，基本解决建设用地规模需求和供给矛盾的问题。同时这一调整将使南通处于省内城市总体规划编制的领先地位。我市迅速开展规划调整的工作，并于2008年12月底完成规划成果，2009年2月通过江苏省建设厅组织的成果论证会，2009年3月经市政府常务会讨论通过。
三、城市总体规划修编的基本原则和特点
1、组织规划研究，铺垫规划基础。为了提升南通城市综合竞争力，使南通有机融入上海都市圈，作为新一轮总体规划修编的工作依据，我局在总体规划编制正式开展前，分别委托美国规划协会编制《南通在长江三角洲地区的发展战略规划》、清华大学城市规划设计研究院编制《南通城市总体规划修编纲要（2006-2020）》，在此基础上，继而开展了《南通市区域发展与城市定位研究》、《南通对接上海发展研究》、《过江通道对南通市社会经济影响分析》、《南通市沿江沿海协调发展研究》等16个专题的研究。此外，市相关部门也邀请牛文元院士和上海浦东改革与发展研究院等进行了《南通市发展战略定位研究》等专题研究。以上研究为总体规划修编的开展奠定了坚实的基础。
2、做大做强中心城市，提升城市功能定位。结合通州撤市建区的重大机遇，新一轮南通城市总体规划修编提出南通城市人口规模将在原100+35万基础上增加近一倍，达到265万人，建设用地规模305平方公里，充分发挥南通市在基础产业、区域交通、港口资源和历史文化等方面的优势，大力发展先进制造业以及物流、贸易、旅游等现代服务业，提升城市环境质量，成为长三角北翼的区域经济中心。
3、强化沿海发展战略，促进沿江沿海协调发展。1994版总体规划提出“从江河时代向江海时代跨越，推进沿江开发，江海联动”的江海联动发展策略，这次修编对这一策略进行了强化，提出“加快实施江海联动开发战略，大力发展港口经济，促进沿江、沿海协调发展，拓展新的发展空间”。规划在政府原来批准的11个重点镇的基础上，增加洋口镇、近海镇、寅阳镇、三余镇四个重点镇，带动沿海城镇发展。规划明确洋口港区、冷家沙港区、吕四港区三大沿海港区，提出加快沿海地区交通复合通道建设，建设海启高速公路和沿海铁路环线，完善沿江、沿海集疏运系统，支撑沿海地区发展。
4、注重历史保护，塑造城市特色。规划修编围绕重点突出国家历史文化名城以及“中国近代第一城”历史文化脉络，力争通过规划保护我市优秀历史文化遗存，保护地方历史文化的特征和多样性，同时改善历史城区环境设施，提升城市环境品质。规划还提出要探索积极保护与合理利用的适当方式，发展地区的文化产业和旅游业，促进历史文化保护走可持续发展的道路。
5、突出人居环境，营造生态城市。加强城市生态系统研究，开展城市生态系统评价，提出优化、控制、发展的对策，充分利用南通自然山水、江河水系、沿江岸线、人文历史建构沿海生态功能区、沿江生态功能区和中部平原生态功能区。提出了市域生态隔离带建设、生态防护林建设、城镇绿地建设、自然保护区建设、沿海滩涂保护、长江岸线保护。市区重点打造“二环、五廊、五心、多点”的城市绿地系统，全力打造长三角地区适宜人居的生态城市。
6、协调多方利益，保持持续发展。总体规划调整本质上是各方土地空间利益的再分配，在规划调整中，以“可持续发展”为基本原则，始终坚持城市的长远利益高于眼前利益，整体利益高于局部利益，全局利益高于部门利益，以人为本，优化城市功能布局，以产业布局、居住空间为重点，权衡利弊，综合平衡，对公共绿地、生态湿地、水源保护、人文历史、重大基础设施实行刚性控制，对产业布局实行弹性引导，保持城市土地利用的科学性、合理性，为城市的可持续发展留有充分余地。
7、注重公众参与，强化科学决策。2007年4月，我局组织进行了总规修编的专家咨询活动。2007年9月，我局组织开展了民意调查工作，共调查5000余份问卷，并形成了专题调查报告。规划编制过程中，我市通过城市博物馆、规划网站、规划公示牌、媒体宣传等多种形式征求公众意见，并对公众意见进行了认真的研究和采纳。规划成果于2007年12月经年度第七次规委会讨论，2008年8月经年度第四次规委会讨论，2009年3月经市政府常务会讨论通过。
四、市人大视察等相关意见的采纳情况
1、市人大视察意见的采纳情况
市人大领导对南通市城市总体规划修编工作给予了充分的重视和关心，分别于2009年6月26日和7月6日组织进行了专题调研活动和专题视察活动，提出了具有指导性的意见。市规划局会同编制单位对相关意见进行了深入的研究，已在规划成果中对加强中心城区各片区之间的统筹协调发展、交通联系以及重大基础设施通廊等意见进行了深化研究，对于完善水系规划、推进一级公共服务中心建设等意见也将在专项规划和城市建设项目中深化落实，同时，我们将根据市人大领导意见，在成果获批后加强规划宣传工作，并积极与各部门专业规划做好衔接。
2、专家审查意见的采纳情况
2009年7月18日，省建设厅在南京组织对南通市城市总体规划修编（2009-2030）成果进行专家审查。由8位专家组成的审查组讨论通过规划成果，并提出了加强沿海城镇、港口、产业空间和重大基础设施规划引导，优化主城区和通州城区之间功能关系、空间布局和交通联系等6条修改完善的建议。因时间关系，本次汇报成果中还未能将修改意见完全落实，市规划局将会同规划编制单位抓紧进行研究，在正式报批成果中进行修改落实。
2009年6月20日至7月20日，市规划局对新调整的南通市城市总体规划修编（2009-2030）成果进行了规划公示，采用城市博物馆公示、网站公示、媒体宣传等多种形式，广泛征求市民意见。广大市民积极参与规划公示活动，公示期间共收集反馈意见20余条。市规划局会同规划编制单位对反馈意见进行了认真的研究，对建议通过轻轨或地铁连接港闸区（火车站）、崇川区（新城区）、开发区（苏通工业园区），加强天生港、唐闸等老镇规划以及在规划中加强中国近代第一城文化体现等主要意见均进行了采纳。
五、南通市城市总体规划的主要内容
1、规划范围
按照市域、规划区和中心城区三个层次进行规划。市域为南通市域行政辖区，陆域土地面积 8001 平方公里。规划区包含港闸区、崇川区、开发区、通州区（行政区划面积为1706平方公里），海门市的三星镇、江心沙农场，总面积1770 平方公里。中心城区包括港闸区、崇川区、开发区全部，通州区的金沙镇、五接镇、平潮镇、平东镇、兴仁镇、兴东镇、先锋镇、张芝山镇、川姜镇，总面积853平方公里。
2、城市性质
我国东部沿海江海交汇的现代化国际港口城市，上海北翼的经济中心和门户城市，国内一流的宜居创业城市，历史与现代交相辉映的文化名城。
3、城市规模
1）市域人口及城市化水平
2008 年市域现状总人口760 万人，城镇人口412 万人，城市化水平54.2%。规划近期（2012年）总人口780 万人，城镇人口476万人，城市化水平61%；远期（2030年）总人口920 万人，城镇人口690 万人，城市化水平75%。
2）中心城区城市规模
2008年中心城区现状城市人口138.5万人，建设用地159.9平方公里，人均115.5平方米。规划近期（2012年）人口规模167 万人，建设用地193 平方公里，人均115.3 平方米；远期（2030年）人口规模265 万人，建设用地305 平方公里，人均115.2 平方米。
4、沿海开发规划
1）沿海开发策略。突出沿海深水海港开发建设，与沿江港口联动，构建上海航运中心北翼的组合强港；利用沿海资源优势，培育国家绿色能源示范基地和长三角重要的能源基地；集中布局港口工业，推动临港地区综合开发，以港口、产业、城镇三位一体联动开发为主，构建基础产业基地和海洋产业集聚区，形成以沿海港区为中心、以沿海城镇为基础、以沿海先进制造业为推动力的沿海总体开发格局。
2）沿海工业协调发展。南通沿海地区集中规划基础工业集中区，主要选择发展电力、新能源、石油化工、新能源设备制造、海洋工程、港口机械等产业，新增石化、能源等工业主要向南通港沿海港区集中布局，依托深水港口，构筑沿海开发新空间。
3）沿海空间协调布局。
促进沿海城镇发展。突出沿海开发重点，在原有11个重点镇的基础上，增加近海、寅阳、洋口、三余四个镇为沿海重点镇，并在建设用地规模上进行倾斜。
促进沿海制造业集中布局。以南通港洋口港区、吕四港区为重点，实行据点式开发，建设若干临港工业新区与滨江临海型城镇。大力培育风电、生物质能发电等新能源产业，海洋产品、粮油加工等临港临海产业。
优化整合沿海产业园区布局。沿海产业布局应当体现资源节约、环境友好的发展要求，产业引导强调空间集中、规模集聚、用地集约、环境保护，有重点地引导制造业向有港口资源、土地资源优势的地区规模集聚。
在沿海开发的同时，充分重视沿海生态空间保护。
4）沿江沿海地区交通协调。
加快沿江、沿海地区交通复合通道建设。建设海启高速公路和沿海铁路环线，构建沿海复合通道，支撑城市布局发展。加快崇启大桥和崇海大桥建设，构建苏北、苏中和上海、浙江的沿海大通道。建设通启铁路以及沪通铁路，完善沿江地区的综合运输体系。
完善沿江、沿海港口集疏运系统。建设如皋港区、狼山港区、江海港区和通海港区的铁路支线，加快中心城区沿江快速路系统建设，为港口提供快速大容量的货物集疏运通道。建设南通至洋口港高速公路，加强洋口港和南通中心城区的交通联系。建设沿海铁路以及吕四站、洋口站，使得沿海港口融入沿海铁路大通道。
加强江海联运，打通沿江、沿海联系的内河航道。规划建设洋口港疏港航道，提升通海港区疏港航道新江海河等级，提升江海联系的九圩港河的航道等级。
5、用地布局规划
规划中心城区划分为崇川城区、港闸城区、开发区城区（含苏通科技产业园）和通州城区四大分区。
1）崇川城区
崇川城区规划人口 100 万人。疏解老城居住、行政等功能，保护老城历史人文景观。主要承担市级商业中心、行政中心、文化中心、居住集中地等职能。
2）港闸城区
港闸城区规划人口 52 万人。整合制造业功能，加强现代服务职能。承担工业、物流、居住等功能的综合性城区
3）开发区城区（含苏通科技产业园）
开发区城区（含苏通科技产业园）规划人口68 万人。以南通国家级经济技术开发区为主体，发展以高新技术产业、商务商贸、医疗教育、居装能为主的综合性城市新区。
4）通州城区
通州城区规划人口45 万人。应进一步强化城市次中心的作用，充实城市服务功能，发展生产、生活基本配套的城市功能区。
南通主城区和通州城区相向发展，主城区主要发展东、南方向，整合西、北方向；通州城区主要发展西、南方向，整合东、北方向。形成带状加组团城市结构。
6、城市交通规划
1）对外交通规划
高速公路：中心城区新增锡通过江通道，向南接张家港市，向东北联系洋口港。
对外干线公路：中心城区范围规划“三横三纵”的对外一级公路网布局。“三横”由北向南依次为：平海公路、335 省道、沿江高等级公路；“三纵”由西向东依次为：204 国道改线、226省道、225 省道、223 省道南延。
铁路：建设通沪铁路、宁启铁路南通至启东段。实施宁启铁路的电气化及复线改造。中心城区设置两处铁路尘，南通站为客运站，南通东站以货运为主兼顾客运。
城际轨道：形成“一横一纵”两条城际轨道线路，分别为H2 线以及Z4 线，中心城区内设置两个站点，分别为南通站、开发区城轨站。预留锡通通道过江城际轨道交通线路以及南通向北到盐城方向的城际轨道线路。
公路客运枢纽：中心城区设置五个公路客运站，分别为南通站综合站、开发区综合站、城西方向站（现南通站）、城东方向站、通州客运站。
从远景南通中心城区发展的要求，规划预控四条轨道交通线路，线路总规模约184公里。
轨道交通1 号线（南通火车站－海门）由南通火车站出发，向南沿长华路穿过通吕运河，沿濠西路-跃龙路、洪江路、工农路-长江南路-星湖大道到达开发区枢纽，远景沿336 省道向海门城区延伸，线路全长约48 公里；
轨道交通2 号线（港闸－通州）由港闸区枢纽出发沿城港路、外环西路、青年路穿过城市中心区，沿青年东路向东通过南通火车东站、先锋镇，到通州城区后往北沿世纪大道走向，线路全长约42 公里；
轨道交通3 号线(机场－海门)由南通兴东机场出发，经过兴仁镇往南，沿太平路转到东快速路往南，沿通盛路转到沿江高等级公路往动，经过滨江新城到达海门，线路全长约60 公里，可分两期建设。
轨道交通4 号线（通州－滨江新城）由通州城区出发，向南经过川姜镇，往南经张芝山镇东侧到达滨江新城区，线路全长约34 公里；
四条轨道线路规划设置7 处换乘枢纽，分别是崇川城区青年路和跃龙路枢纽、南通东站枢纽、开发区城区星湖大道和通盛大道枢纽、滨江新城枢纽、通州城区枢纽、海门城区枢纽、336 省道枢纽。
3）快速路规划
主城区规划“一轴一环八射”的快速路布局。“一轴”为外环东路－通启路－世纪大道－通富路；“一环”为长江路－外环北路－东快速路－啬园路；“八射”为长江北路、通宁大道、通京大道、外环北路、青年东路、通沪大道、星湖大道、东方大道。规划快速路总长约110 公里，快速路网密度0.46 公里/平方公里。
高速环以外地区规划按快速路控制的道路包括：规划城北大道-204 国道改线-平海公路、外环北路以及青年通路东延作为主城区和通州城区联系的快速路；通沪大道东延接海门站前路、沿江高等级公路作为主城区和海门城区联系的快速路；石江公路往南接滨江新城区、223 省道南延作为通州城区和海门城区联系的快速路。
7、历史文化名城保护规划
建立历史文化名城、历史文化街区与历史地段、文物保护单位与优秀历史建筑 3 个层次的保护体系，包含物质文化遗产和非物质文化遗产两个方面的保护内容。
1）历史文化名城保护规划
中心城区布局形态的保护以“一城三片”为框架。“一城”为南通老城中心区，“三片”分别为唐闸片、天生港片、狼山片。
2）历史文化街区保护规划
中心城区共有濠南、西南营、寺街、唐闸4处历史文化街区，天生港和新港镇2 处历史地段。规划划定各历史文化街区的保护范围，明确保护要求。
3）文物保护单位保护规划
文物保护单位：对 4 处全国重点文物保护单位、12 处省级文物保护单位、37 处市级文物保护单位和27处区级文物保护单位划定保护范围和建设控制地带的具体界线。
优秀历史建筑保护：对40 处优秀历史建筑参照文物保护单位的要求进行保护。
8、绿地系统规划
1）绿地系统结构
规划中心城区绿地系统结构为“二环、五廊、五心、多点”。
“二环”：沿通吕运河、海港引河、长江绿化带形成内环；沿九圩港、宁启高速公路、长江绿化带形成外环。
“五廊”：九圩港绿廊、通吕运河绿廊、狼山风景区及延伸段绿廊、老洪港风景区及延伸段绿廊、新江海河绿廊。
“五心”：濠河风景区、狼山风景区、老洪港风景区、苏通大桥北桥头风景区、进鲜港风景区。
“多点”：多处城市公园、街头绿地、广场合理、有序分布。
2）绿地建设目标
规划绿地 3393.2 公顷，占城市建设用地的11.1%，人均绿地12.8 平方米。其中公共绿地2739.7 公顷，占城市建设用地的9.0%，人均公共绿地10.3 平方米。
3）公共绿地布局
公园：分别按3000 米服务半径、1000 米服务半径布置市级、区级公园绿地，方便居民适用。规划市级公园11 个，区级公园19 个。
街头绿地：老城区主要利用闲置、改造用地增、扩建街头绿地；新区按服务半径300－500米的要求规划街头绿地，每处占地面积0.5－1.0 公顷。
六、南通市城市总体规划修编重点协调的问题
1、沿海开发重点的突出
随着国务院常务会议讨论并原则通过《江苏省沿海地区发展规划》，南通沿海开发正式成为国家重点发展策略。南通市城市总体规划根据这一契机，对规划中的沿海开发内容进一步进行强化和深化。主要有以下几个方面：一是明确冷家沙在南通沿海港口中的重要地位；二是在原有省级确定的11个重点镇的基础上增加近海、寅阳、洋口、三余四个沿海重点镇，为沿海开发增长点的培育提供基础；三是在远景构想中将沿海地区纳入中心城区范围，为南通中心城区的江海联动发展构建框架。
2、苏通科技产业园的对接
南通市城市总体规划编制过程中，苏通科技产业园区项目正式启动。为了确保苏通科技产业园区项目的顺利开展，南通市城市总体规划在编制过程中与园区规划进行了充分的对接，将50平方公里园区用地全部纳入本次总规确定的城市建设用地范围内，并通过多方协调，使园区规划的用地布局与本次总体规划基本吻合。
3、原南通市城市总体规划和通州市城市总体规划的对接
因行政区划调整，通州整体纳入南通市区，南通市城市总体规划相应进行调整，将原南通市城市总体规划（2008-2030）和通州市城市总体规划（2006-2020）进行微调整合。研究确定通州延长规划年限后的总体布局和发展方向，并从整体发展的角度对原有两个规划进行了整合，重点对交通、基础设施等进行了统筹和对接。
4、城市建设用地的分布
因城镇人口和建设用地的指标限制，建设用地不可能无限扩大，而各区又都存在很大的用地需求，因此南通市城市总体规划在城市建设用地的分布方面进行了大量的衔接和协调工作。根据研究成果，规划确定了南通主城区和通州城区相向发展，主城区主要向东、南发展，整合西、北，通州城区主要向西、南发展，整合东、北的城市重点发展方向。本次城市总体规划的用地布局根据城市重点发展方向并综合考虑各区开发的重点和热点统筹确定。
