关于全市检察机关开展民事行政检察工作情况的视察报告
南通市人大常委会视察组
2012年8月28日
根据市人大常委会2012年度工作安排，本次常委会将听取并审议全市检察机关民事行政检察工作情况。为全面了解和掌握我市检察机关民事行政检察（以下简称民行检察）工作的总体状况，并为会议审议提供依据，市人大内务司法委员会成立了调研组，于7月份在王向红副主任的带领下，对全市检察机关民行检察工作进行了专项调研。调研组在了解全市民行检察工作开展情况的基础上，赴如皋、海安等基层检察院听取了工作汇报、实地察看了工作点、听取了地方人大和与检察机关民行部门有工作配合关系的单位及其相关人员的反映；分别召开了中级人民法院审判人员、律师界代表座谈会；8月13日，市人大常委会党组书记、副主任黄利金带领市人大常委会部分组成人员视察了崇川区和市检察院民行检察工作。现将视察调研情况汇总报告如下，供各位组成人员审议时参考。
一、全市民行检察工作的基本情况和主要特点
在以法律监督定位的检察机关，民行检察是刑事检察、职务犯罪侦查、诉讼监督三大主体业务中诉讼监督的重要内容，其主要功能是通过对人民法院民事、行政诉讼活动和结果的法律监督，有效防止和纠正司法裁判不公正的产生，保障国家利益、社会公共利益、公民重要权利在私法领域得到更为公平、有效的保护。最近的三年是全国检察机关民行检察工作发展最为迅猛的时期。2009年2 月, 最高人民检察院印发了《关于进一步加强对诉讼活动法律监督工作的意见》；2010 年7月，全国召开了第二次民行检察工作会议；2010 年9月, 最高人民检察院作出了《关于加强和改进民事行政检察工作的决定》；2011年3月，最高人民法院、最高人民检察院会签了《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》、《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》。与此同时，各地党委、人大也对检察机关包括民行检察在内的诉讼监督工作给予了充分的支持，如2011年9月江苏省第十一届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过了《关于加强对诉讼活动法律监督工作的决议》。在此背景下，全市两级检察机关以“立检为公、执法为民”为指导，围绕“强化法律监督，维护公平正义”工作主题，紧扣全市工作大局，关注广大民众需求，积极履行监督职责，稳步推进民行检察工作开展。调研视察中我们感到，民行检察工作有以下一些主要特点：
（一）监督理念日趋明晰。两级检察机关注重把民行检察工作放在党委、政府工作大局中谋划和推进，重点围绕服务加快转变经济发展方式、保持经济平稳较快发展，加强了对国有资产、知识产权、环境资源、新农村建设等热点领域的诉讼监督和司法保护；从人民群众的新要求新期待出发，坚持把民行检察监督的重点放在人民群众反映强烈的突出问题上，加强对审判人员徇私舞弊、枉法裁判和其他严重违反法定程序、严重侵害当事人及案外人利益的行为的监督。呈现出监督重点更加突出，监督目标更加清晰，监督思路更加开阔，监督方法更加灵活，监督姿态更加谦和等遵循司法规律，符合诉讼原理，有利于促进民事、行政诉讼活动有序高效和公开公正运行的工作特色。
（二）监督范围日趋全面。与三年前民行检察工作领域主要局限于对法院生效判决裁定的监督相比，三年来，在中央司法改革精神和两高政策引导下，两级检察院大胆探索，积极实践。市检察院制定出台了《民事行政案件庭审监督工作办法》、《关于加强对社会弱势群体民事支持起诉的意见》；与中级法院会签了《关于在民事行政案件执行中加强监督和配合的若干意见》；细化了《江苏省检察机关民行申诉案件和解工作办法》等。呈现出监督范围由实体向程序延伸、由诉后向诉中诉前延伸、由裁判向调解延伸、由审判向执行延伸、由诉讼向非诉讼延伸等特色。2009年以来，两级检察机关共受理民行申诉案件2430件，立案审查1653件，与此前三年相比，受理和立案审查数分别上升了12倍和16倍。
（三）监督方式日趋多元。随着社会结构的转型，利益格局的调整，矛盾纠纷的突显，诉讼监督中原有的“抗诉”这一单一性的民行监督方式已经远远不能满足人民群众的利益诉求和司法机关的工作实际。三年来，市检察院积极鼓励基层检察机关以社会管理创新思维为先导，各有侧重地探索实践民行监督新的工作途径和工作方法。如启东市检察院的“四类特殊民事案件特别旁听人”工作机制；崇川区检察院的行政诉讼“庭前通报、庭中监督、庭后建议”工作机制；如皋市检察院的“再审检察建议”工作机制和各基层院普遍实行的“纠正违法通知”等监督机制，有效地丰富了民行监督的手段和途径，形成了“以抗诉为中心，多种监督手段并重”的民行监督工作格局。2009年以来，市检察院向中级法院提出抗诉104件，提请并经省检察院向省高级法院提出抗诉28件，与此前同期相比，上升了288%；发出再审检察建议151件。上述监督案件改变处理率达到了72%。
（四）监督关系日趋和谐。在司法机关内部，两级检察机关坚持遵循民事审判和行政诉讼的不同规律，尊重审判机关根据双方举证和证据的证明力依法作出的裁判;坚持正确处理加强法律监督与维护裁判稳定性的关系，准确行使抗诉等监督权，努力寻求公平与效率的合理平衡。检察机关民行监督一系列创新实践都是在与法院沟通协调形成共识甚至联合发文的基础上实施的。2009年以来，全市检察机关共纠正法院民事审判和行政诉讼活动违法情形99件（次），监督法院执行案件125件，发出检察建议和纠正违法通知20余份，均得到了法院的积极回应。在对待申诉人方面，坚持遵循当事人意思自治原则，充分尊重当事人的自由处分权；坚持遵循当事人平等原则，保障双方当事人平等对抗的权利，维护诉讼结构的平衡。对于不立案、不提抗案件，坚持发挥检调对接综合优势，做好全程息诉和解工作。2009年以来，全市检察机关共对828件案件当事人促成息诉和解。市检察院探索建立的“抗调结合、刚柔并济”民行检察全程息诉和解工作机制，得到最高人民检察院肯定推广。
（五）监督资源日趋一体。在检察机关内部，两级检察民行部门实行了案件线索集中管理、案件审查分工负责、案件跟踪责任到人等一体化工作机制；在同一检察机关部门之间，实行案件信息资源共享、案件线索相互移送、违法行为调查相互支持的一体化工作机制；在不同司法机关之间，紧盯民事行政诉讼苗头性、倾向性问题，及时沟通，寻求共识，形成合力。如针对近年来发现的少数当事人利用民事裁判及其调解手段，故意制造虚假民事案件，恶意侵害国家利益、社会公共利益和第三人合法权益的虚假诉讼问题，商讨构建了公、检、法联合打击虚假诉讼犯罪司法协作机制，并于2012年3月，由市检察院牵头，公安、检察、法院三机关联合会签了《关于联合开展民事虚假诉讼查处工作的实施办法》。2009年以来，12名涉嫌虚假诉讼的被告人或犯罪嫌疑人被追究或正在追究刑事责任，撤销了34起虚假诉讼案件，切实维护了司法公平和法律尊严。
此外，检察机关还在弱势群体民事支持起诉、国有资产损失民事督促起诉等方面开展了积极实践，积累了初步经验。
二、民行检察工作存在的主要困难和问题
虽然检察机关民行工作面临着很好的发展机遇，但是同样也存在着一些理论和现实障碍，其中绝大多数并非南通所独有，而是全国民行检察工作中存在的共性问题。
第一，立法过于原则，规定不够明确。虽然我国《宪法》《人民检察院组织法》明确了人民检察院是国家的法律监督机关的性质和地位，《民事诉讼法》和《行政诉讼法》都在总则中规定，人民检察院有权对人民法院的审判活动实行监督，但在分则中只明确了对已生效判决、裁定进行抗诉的监督方式。因此，目前除了抗诉具有较强的刚性之外，其他的诸多监督都属于创新探索性质。 即便在抗诉这一领域，也被各种内部规则加以限制，如最高人民法院在《全国审判监督工作座谈会关于当前审判监督工作若干问题的纪要》中规定了11种情形的案件人民检察院提出抗诉的，人民法院不予受理。至于诉中监督、诉前监督以及执行监督, 虽然在观念上有所突破，实践中也有试点, 但目前仍停留于点状探索阶段，尚未制度性地开展起来。被监督对象是否配合成为检察机关民行工作能否产生实效的重要条件。
第二，制度影响欠广，监督规模不足。民行检察监督相对于刑事检察监督来说仍属新生事物, 普通百姓对此不甚了解。可以说, 民行检察监督目前还处在需要大力宣传的制度推广阶段。推广这一制度的最好形式就是由该制度的运行产生出源源不断的积极效果, 由监督效果本身来作为宣传的载体, 由监督效果生成人们对检察监督制度的信赖感。监督效果是民行检察监督制度的价值所在, 是其内在生命力的根本。然而近几年来进入检察民行监督通道的案件数有了较大幅度的上升, 但与审判案件总量相比，监督案件的数量尚未形成足够规模, 难以产生应有的或理想的监督张力。而民行检察监督的非主动性特征又决定了其案源基础只能依赖社会和民众对这一制度或救济渠道的信赖和自觉运用。这也是很多检察机关抱怨案源紧张或案件匮乏的根本原因，并成为长期困扰检察机关的普遍难题。
第三，监督机制不畅，监督效率不高。目前民事诉讼法和行政诉讼法均未有对检察监督案件办理和审理的时效规定, 因而民行抗诉案件也缺乏应有的制度约束, 从当事人向检察院提出抗诉申请, 到检察院通过审查、立案、讨论决定、提出抗诉、法院排期、审判、公布结果，是一个非常漫长的过程, 其办案周期之长、速度之缓以及由此所决定的办案数量之少, 就成为必然现象。加之由于考核、错案追究等因素的影响，导致直接改判的案件少，变通处理的案件多。监督效率低下削弱了涉案当事人以及普通民众对民行检察监督制度的信心, 通过少数典型案例树立起来的监督权威由此降低。这与目前所倡导的建立高效公正权威的社会主义司法制度的目标和要求是不相适应的。
第四，专业人才缺乏，队伍稳定不够。主要表现在：一是专业知识瓶颈。长期以来，检察机关的业务重点主要集中于刑事检察领域，专业人才也大多集聚于这一领域，目前从事民行检察工作的干警也多由刑事岗位调任而来，其知识结构、思维模式、实践经验均与民行检察工作的要求存在一定距离。二是从业意愿瓶颈。民行检察的知识积累及业务能力培养是一个长期的过程，而检察机关队伍管理中定期轮岗的规定与民行检察人才培养和队伍稳定的要求也时相矛盾，干警钻研民行业务、拓展民行知识、积累民行工作经验的空间和时间周期不足。民行检察法律制度、外部支撑环境等客观条件的限制对干警工作业绩的显现也形成了制约，检察干警长期从事民行工作的意愿相对偏低。这些因素必将影响民行检察工作的健康和可持续发展。
三、加强民行检察工作的建议
在充分肯定全市检察机关开展民事行政检察工作成效的同时，针对存在的困难和问题，我们提出以下几点建议。
（一）增强信心，把握机遇，服务经济社会健康稳定发展。被寄予厚望的民事诉讼法修改已进入最后阶段，草案在检察监督方面体现了四大进步，我们有理由相信，原先一些制约民行检察工作开展的问题正在得到逐步解决，民行检察工作也将面临前所未有的发展机遇。检察机关和检察干警应当增强信心，把握机遇，切实提高对民行检察工作性质、地位和作用的认识，以“有为才能有位”的积极姿态，充分运用法律、法规赋予和实践形成的一切监督手段服务大局，服务中心，服务民生，服务发展。
（二）强化职能，大胆实践，进一步完善多元化监督格局。高检院提出的“着力构建以抗诉为中心的多元化监督格局”构想，是继承与发展的统一，体现了解放思想、与时俱进的时代精神，契合了当今多元化的社会需求，具有很强的理论性和指导性。实践中，首先要牢牢把握抗诉这一中心，通过畅通申诉渠道、确保抗诉质量、提高抗诉效率等举措，凸显检察监督最基本、最有力的监督效能与监督权威。与此同时，通过用好再审检察建议、调解监督、执行监督、纠违通知等手段和形式把民行检察监督触角覆盖民事、行政诉讼的全过程。要发挥好基层院作为民行检察基础和窗口的作用，积极开展支持起诉、督促起诉、调解监督、违法行为调查等工作实践，形成两级检察民行部门上下一体、整体联动的监督合力，保持基层民行检察工作的生机和活力。
（三）加强调研，总结经验，为完善立法和规范提供实践支撑。民行检察工作起步较晚，在历史上没有传承，国外也没有现成经验可以借鉴，一直在饱受争议中蹒跚前行。正是这种法律架框的不完善，使得地方检察机关的探索性实践具有了特殊的意义。我国现行比较成功的几项检察制度改革，都是在地方检察机关大胆探索实践基础上，经过研究、总结、提炼而为法律所吸收或转化为司法解释的。调研中，我们看到基层检察院有不少独创性的监督实践做法，在当地产生了积极的效果。对此，应当及时总结，并加以理论提升，使之尽快成熟为新的监督方式，为丰富立法和司法解释提供实践支撑。
（四）内外沟通，强化协调，营造民行检察监督的良好氛围。检察机关要自觉接受党的领导和人大监督，主动向党委、人大报告民行检察工作的重大部署、重大事项和重大案件办理情况。人大也要重视和支持民行检察工作，帮助协调解决监督工作中的困难和问题；检察机关要主动加强与人民法院的沟通协调，树立共同的司法理念和司法价值观。既要敢于监督、善于监督、强化监督，忠实履行宪法和法律赋予的职责，又要依法监督、规范监督、理性监督，积极营造与审判机关的和谐关系。人民法院也要进一步增强自觉接受检察监督的意识，主动向检察机关通报法院内部的规定、意见以及审判中适用的领导讲话精神等，及时审理抗诉案件，增加案件审理的透明度，积极落实检察建议；检察机关要加强与各级行政机关、信访部门、律师事务所等的联系，丰富信息来源，扩大案源渠道。
（五）充实机构，配强力量，努力提高民行检察队伍建设水平。要适应工作发展需要，健全民行检察机构，增加办案力量，改善队伍结构。树立人才是第一资源的观念，采取充实、调整、引进并举的办法。注重内部挖潜，把具有较强民事行政法律功底的人员调整、充实到民行检察部门工作。招录新进检察人员时，注重吸纳熟悉民商事和行政法律的人员。要建立民行检察官与法官之间的轮岗交流机制，减少民行干警的内部流动，保持民行检察队伍的稳定。加强与民行检察业务相关的新知识、新技能的培训，开展形式多样、贴近实际的岗位练兵活动，提高民行检察人员适用法律能力、证据审查能力、文书说理能力、再审出庭能力以及做好群众工作、化解社会矛盾等能力。
