南通市政府《关于健全南通市食品安全检验检测体系的议案》办理情况报告
———2010年12月21日在南通市第十三届人大常委会第二十次会议上
副市长 杨展里
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
今年初，市第十三届人民代表大会三次会议将《关于健全南通市食品安全检验检测体系的议案》立为大会2号议案后，市政府高度重视议案办理工作，进行了专题研究，落实了相关部门责任，紧锣密鼓地开展了办理工作。现将今年以来议案办理情况及下一步打算报告如下。
一、 组织议案办理工作的基本情况
《关于健全南通市食品安全检验检测体系的议案》被立为大会议案后，市政府主要领导随即听取了相关情况汇报，明确提出，要将议案的办理，作为推进政府机构改革、完善食品安全监管体制、保障人民群众饮食安全、促进经济社会科学发展的一项重要工作予以落实。3月25日，市政府第41次常务会议对议案办理工作进行了专题研究，明确该议案由常务副市长牵头办理，分管副市长具体负责。具体工作由市食品安全委员会办公室（市食品药品监管局）为主负责，市编办、财政局、人事局、农业局、卫生局、粮食局、海洋与渔业局、工商局、质监局、检验检疫局等部门配合。
根据市政府要求，市食品安全委员会办公室（市食品药品监管局）制订了议案办理方案，报经市政府同意后，迅速牵头开展了一系列工作。3~4月期间，市食安办组织对全市的食品检验机构进行了全面详细的调查摸底。调查从人员配置、仪器设备、办公场所、经费来源、检测能力和工作情况几方面进行统计，并重点分析这些机构近三年来的运转情况。市食安办还分别召开了监管部门和检测机构座谈会，就加强我市食品检验检测体系建设听取意见和建议。调查摸底工作完成后，向市政府报送了《南通市食品安全检验检测资源调查报告》，并提出了工作建议。4~5月，市食安办在收集分析国内外一些地区的实践探索资料的基础上，着手研究我市的改革实施方案。6月中下旬，在市人大王平副主任带领下，市相关部门负责人赴上海、宁夏银川、内蒙古乌海等地学习考察食品检测资源整合工作。在学习借鉴外地先进经验的同时，对如何健全完善我市的食品安全检验检测体系进行了深入讨论，达成了基本共识，理清了议案办理的基本思路，即：健全食品安全检验检测体系，是一项复杂的系统工程，也是一项长期的建设任务；在现行管理执法体制下，整合资源，也不是简单的机构撤并，关键是要加强统筹协调管理，充分利用现有的检测资源，合理配置新增检测资源，注重综合能力建设，着力规范运行机制，通过制度建设和机制创新，全面提升食品安全的科学监管水平。在统一认识的基础上，市食安办草拟了《加强我市食品安全检验检测体系建设的实施方案》，市政府多次召集相关部门开会，对实施方案进行研究论证和修改。8~9月期间，市政府办公室和市食安办分别就议案的推进落实和实施方案制定等情况向市人大进行了专题汇报，市人大领导对实施方案给予了充分肯定，并就方案的完善进行了指导。在此基础上，市政府组织市食安办、法制办共同研究起草了《市政府关于加强食品安全检验检测体系建设的意见》。11月16日，市人大组织部分组成人员对2号议案办理情况进行了专题视察，并听取了汇报。市人大领导对办理工作给予了充分肯定，认为政府办理工作的思路比较科学，注意从整体上规划、制度上切入，起草的意见体现了政府注重行政管理创新和公共服务能力建设，真正把握了议案的本质要求；下一步要在机构改革、部门职能调整到位后，在议案办理的广度、速度、实度上进一步拓展。11月下旬，经市政府常务会议讨论通过，《市政府关于加强食品安全检验检测体系建设的意见》（通政发〔2010〕91号）印发出台。
二、贯彻落实议案要求的主要措施
近年来，市委、市政府高度重视食品安全工作，把加强食品安全监管作为保障和改善民生、促进科学和谐发展的重要工作来抓。在省政府组织的食品安全综合考评中，我市成为全省唯一连续五年被评为优秀的城市（其中四年名列第一），我市食品安全动态监测、食品安全惠民工程等创新举措，得到了上级领导的充分肯定和人民群众的好评。市人大、市政协也十分重视和关注食品安全这一重大民生工程，多次提出议案、建议案，组织专题视察和检查。特别是今年市人大2号议案的提出，对于我们促进食品安全工作创新发展、更好地服务和保障人民群众的饮食安全提供了重要契机。认真落实市人大2号议案要求，进一步做好健全我市食品安全检验检测体系的工作，总体思路和考虑是：深入学习领会党的十七届五中全会精神，严格贯彻《食品安全法》，学习借鉴外地先进经验，在现有法律制度框架内，结合我市实际，加强领导、统筹规划，着眼当前、立足长远，因地制宜、扎实推进，逐步健全机构体系，不断加强能力建设，着力完善运行机制，切实提升食品安全科学监管水平，更好地保障公众饮食安全。下面，结合市政府出台的意见，汇报一下贯彻落实议案要求的主要工作措施（有的已经启动）：
（一）加强食品安全检验检测的统筹协调管理。
针对目前食品安全分环节监管和分部门执法的实际，市政府要求各级政府依法履行对本行政区域内食品安全监管的领导、组织和协调责任，进一步加强食品安全检验检测的统筹管理，健全部门协调配合机制，完善食品检测综合网络，促进食品安全检测资源和食品安全信息的共享共用，提高食品安全综合监管效能。
1．强化食品安全检验检测的综合管理职能。结合新一轮政府机构改革，在市食品安全综合监管部门和食品安全委员会办公室（食安办），设立专门的工作机构，具体承办全市食品安全检验检测综合协调管理工作，其主要职责是：组织编制食品安全监测检验工作计划，参与审核食品安全监测经费预算；组织实施政府确定的动态监测和专项监测计划，分配落实相关抽检任务；备案管理各类公共检验机构的检验检测资源，统筹协调现有资源的合理使用和新增资源的科学配置；建设管理食品安全检验检测综合网络，审核发布重大食品安全监测信息；组织开展食品安全监测检验的业务研究与培训，会同职能监管部门和公共检验机构加强对企业及社会机构检验工作的监督指导。
上述内容已在最近出台的职能部门“三定”方案中作了明确。依据“三定”方案，市卫生局划入了食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的职能，并新增加了食品安全综合协调处、食品安全检测综合管理处，强化了食品安全综合监管和检验检测管理协调职能。
2．明确职能部门及公共检测机构职责分工。为充分利用既有检测资源，协调监测管理工作，进一步明确相关部门和检测机构的职责分工：农业部门及其所属的检验机构负责种植养殖环节的农产品、畜禽产品，流通和消费环节源于农业的初级农产品、未经生产加工的畜（禽）产品，以及米、生鲜乳类产品的监测检验。海洋与渔业部门及其所属的检验机构负责养殖、流通和消费环节的水产品及水发制品的监测检验。质监部门及其所属的检验机构负责食品生产加工环节的监测检验。食品药品监管部门及其所属的检验机构负责保健食品的监测检验。卫生部门及其所属的检验机构负责流通和消费领域其他食品的综合监测检验。工商部门负责流通环节的食品安全监管，相应的检验业务工作委托各公共检验机构实施。检验检疫部门及其所属的检测机构负责进出口食品监测检验。
3．健全食品安全检测协调机制和信息网络。一是要求各监管部门既要按照法定职责和上级要求，指导督促所属机构做好职能分工范围内食品检验检测工作，也要接受同级食品安全综合监管部门和食安办的统筹协调，加强与关联部门之间的衔接配合和信息沟通，确保各类各项检验检测工作科学有序地开展，避免多头检测、重复检测，节约行政成本，提高管理效能。二是抓紧建设食品安全检验检测综合管理网络，由综合监管部门负责、各职能监管部门和公共检验机构配合，依托政府电子政务系统，开发专用管理软件，形成行政监管部门和公共检验机构互联互通、共享共用的业务平台。通过健全会商制度、完善管理网络，统筹协调食品安全检验检测资源的使用管理，有序推进食品安全监测检验工作的组织实施。要求各县（市）区结合实际，建立健全相应的工作机构和业务平台，加强食品安全监测检验的统筹协调管理。
（二）注重食品安全检验检测的综合能力建设。
市政府要求各地、各有关部门积极适应市场经济深入发展的趋势和加强食品安全监管的要求，在充分利用现有食品安全检验检测资源的基础上，按照整体规划、科学配置、共建共享、完善体系的原则，进一步整合资源，加大投入，不断强化食品安全检验检测的综合能力建设。
1．重点加强食品安全公共检测能力建设。突出政府举办的公共检验机构在食品安全监测检验中的主导作用，坚持统筹规划、合理布局，不断加大有效投入，着力提高公共检测的能力和水平，切实保障食品安全监管需求。一是继续整合现有资源，进一步调整归并功能重叠的检验机构，优化重组检测力量、逐步形成以一家综合机构为主、若干家专业机构为辅、市县两级机构分工协作的公共检测体系。二是科学配置新增资源，结合本地食品生产经营的特点和食品安全监管的需要，重点加强专业实验室和公共实验室建设，注重紧缺、特需、先进、高效的仪器设施和执法一线快速检测设备的配备。充分发挥地方和条线两个积极性，多渠道筹措、争取建设资金，加强仪器、设施配置的协调管理，避免重复建设和资源浪费。
2．严格规范食品生产经营企业自检工作。强化食品生产经营者在保证食品安全上的主体责任，坚持从源头抓起，督促指导食品生产加工企业、农副业生产基地以及大中型批发市场、城乡集贸市场、超市等经营单位，建立健全食品安全自检机构，完善食品安全管理制度，落实食品安全保障措施；注重发挥行业组织作用，推动行业企业自律。要求食品安全综合监管部门和职能监管部门逐步将企业自检机构和自检情况纳入食品安全信息平台统一管理，对企业自检中发现的食品安全隐患，迅速督促落实补救措施。
3．积极鼓励社会机构参与食品安全监测。要求各级食品安全监管部门充分利用科研机构、高等院校实验室和经国家认证的商业性检测机构在人才、设备和技术上的优势，密切与第三方检测机构的联系和合作。对公共检验检测机构无力完成的检测任务，采取政府购买服务的方式，择优选择本地区或其他地区有认证资质和能力的检测机构实施。建立健全信息互通渠道，对社会检测机构检验发现的涉及食品安全的重大问题，要依法及时通报并落实相应管理措施。
（三）规范食品安全检验检测体系的运行机制。
切实加强制度建设，着力规范运行机制，在公共监测机构推进落实“五个统一”的工作要求，提升食品安全检验检测和科学监管水平。
1．统一计划编制。食品安全年度监测检验计划由各级食安办牵头组织，统一编制。一是明确部门监督检测计划由各监管部门根据法定职能分工和条线管理要求编制，报食安办综合平衡后自行组织实施；地方动态监测等专项计划由综合监管部门或食安办根据政府确定的目标要求编制，统一组织或分解到职能部门实施。二是强调编制平衡检验检测计划，既要保障部门法定职责的履行，也要确保政府重点任务的落实；既要避免重复抽检、增加企业额外负担，也要防止漏项缺检、影响食品安全监管。
2．统一经费管理。一是明确部门实施监督检测计划所需经费由同级财政列入该部门预算管理；地方实施动态监测等专项计划所需经费由同级食安办编制专项预算，统一扎口管理或按任务分解纳入相关部门预算管理。二是明确垂直管理的省属条线部门应按隶属关系确保监督检测经费的落实，承担地方动态监测等专项计划的，根据任务分配和完成情况，经同级食安办审定后在地方专项预算中安排补助。
3．统一适用标准。一是强调各级检验检测机构要严格执行一类食品一种标准的检验检测制度，确保检验检测结果的准确性与公正性。二是要求各级卫生部门做好国家新颁食品安全标准的贯彻和实施工作，及时组织新标准的学习与培训。三是明确实践中有关问题的处理原则：统一修订的新食品安全标准未出台的，继续按原部门标准执行；部门标准涉及适用冲突的，由卫生部门组织有关专家结合我市实际进行协调；国家没有明确统一标准的，结合企业标准和其他相关标准，确定地方监管和检验检测的依据。
4．统一信息发布。一是强调食品检验实行食品检验机构与检验人负责制，检验机构和检验人应当依照有关法律、法规的规定，并依照食品安全标准和检验规范对食品进行检验，尊重科学，恪守职业道德，保证出具的检验数据和结论客观、公正，不得出具虚假的检验报告。二是明确重大食品安全信息实行扎口管理，由食安办统一发布。食品安全信息公布后，相关部门按照共享共用的原则，依据相应检验检测结果进行监管，认真查处发现的食品安全问题。要求各级食安办通过报纸、网络、电视、广播等媒体，及时发布食品安全检测信息，增加工作透明度，方便群众知晓。
5．统一监督考核。建立食品安全检验检测考核制度，完善奖惩机制。一是要求各职能监管部门和公共检验机构严格执行年度计划，按时、保质、保量完成任务，对食安办临时下达的突击性抽检任务要积极配合，杜绝拒检、拖检和抽检不到位等现象的发生。二是要求各级食安办会同财政等相关部门，对环节监管部门和公共检验机构的工作情况加强日常检查和年度考核，对完成任务好、社会评价满意度高的，给予表彰奖励；对未完成任务或出现严重失误，以及社会评价满意率低的，予以通报批评。
（四）完善食品安全检测体系建设的保障措施。
加强食品安全检验检测体系建设，提升食品安全科学监管水平，是做好新时期食品安全工作，加速向基本现代化迈进的一项民生工程，市政府要求各地各有关部门高度重视，为这项工作的顺利开展提供坚实保障，确保食品安全检验检测体系逐步完善、高效运行。
1．加强组织领导。强调各地、各部门要把健全食品安全检验检测体系工作摆上重要位置，切实加强组织领导。一是要求各级政府按照对本地区食品安全负总责的要求，定期听取情况汇报，研究落实推进措施，及时解决突出问题。要求各级食品安全综合监管部门和食安办加强统筹指导，精心组织实施这项工作；二是要求各环节监管部门和公共检验机构密切配合，相关职能部门积极支持，共同推进食品安全检验检测体系建设。
2．加大投入力度。一是要求各地、各部门在公共检验机构的资源整合、设备更新和科研建设等方面加大投入力度，为食品安全检验检测体系的建设和运行提供财力保障。市财政每年排预算资金用于食品安全动态监测工作，逐步扩大监测覆盖面；同时安排专项资金，用于食品安全综合管理网络的建设和维护。要求各食品安全监管部门和公共检验机构积极争取上级条线部门的检验设备投入和运行经费支持。二是要求完善政策措施，督促食品生产经营企业落实自检投入保障，鼓励社会检验机构和有关单位加大食品安全的科研投入。
3．抓好队伍建设。一是要求各级食品安全监管部门和公共检验机构加强内部管理，抓好队伍建设，提升食品安全检验检测的专业能力。高度重视高素质专业人才的培养和引进，加强学术带头人队伍建设。二是要求各级食安办建立食品安全检验检测专家库，定期组织开展学术研讨活动，组织开展专题业务培训，提高本地区食品安全监测整体水平。三是要求加强对基层食品安全检验检测机构的业务指导和技术扶持，形成科学合理的业务层级分工和人才梯度配置。
市政府在研究出台意见的同时，继续扎实抓好当前食品安全工作。在职能调整过渡时期，市食安办与各有关部门密切配合，积极开展食品安全动态监测，落实各项监管措施，切实做到工作不松、人员不散、力度不减。2010年计划抽检食品样品2130批，市财政共安排235万元专项经费。今年1～11月，共抽检样品1955批次，平均合格率为96.6%，全市食品安全形势总体平稳。为有效落实检测任务，市政府经专题研究，对工商部门2010年食品抽样检测专项经费补助50万元。按照新的机制和要求，我们及早筹划明年工作，对编制下一年度的食品安全检验检测计划和经费预算、着手建设食品安全公共信息平台等工作作了安排和布置。
三、下一步工作打算
加强食品安全检验检测体系建设是一项长期的任务和综合性系统工程，在全国全省都是一项开创性的工作，没有现成的经验可循，市人大也已将2号议案作为跨年度跟踪督办的议案。下一步，我们将继续认真贯彻落实2号议案要求，加快推进《市政府关于加强食品安全检验检测体系建设的意见》（通政发〔2010〕91号）提出的相关工作措施，进一步加强领导，落实责任，序时推进，将这项开创性的工作抓实、抓好、抓出成效，为我市食品安全工作继续保持全国、全省领先地位，确保人民群众饮食安全作出应有贡献。
（一）迅速推进食品安全检验检测综合监管职能调整到位。目前，市卫生局和市食品药品监管局机构改革后的“三定”方案均已印发。根据这两个部门的职能调整情况，市政府将在2011年2月底之前落实以下三项工作：一是迅速将市食品药品监管局目前承担的综合协调食品安全、组织查处食品安全重大事故的职能调整到市卫生局，相关人员调整到位，责任落实到位，新的食品安全委员会办公室开始全面履行职能，高效运转；二是制定出台规范食品安全检验检测体系运行的相关工作制度并开始实施，第一份《南通市食品安全年度监测检验计划》编制完成并开始运行，开展工作所需经费、设备设施等落实到位；三是研究制定食品安全检验检测综合管理网络建设计划，并形成具体实施方案。
（二）加快实施食品安全公共检测资源优化整合。2011年上半年，由市食安办牵头研究制定食品安全公共检测资源优化整合的实施方案。按照进一步调整归并功能重叠的检验机构，优化重组检测力量，逐步形成以一家综合机构为主、若干家专业机构为辅、市县两级机构分工协作的公共检测体系的要求，提出具体的、符合我市实际、操作性强的工作方案。在方案制定过程中，我们将广泛听取各方面的意见，集思广益，同时邀请国内该领域的专家学者参与决策咨询，力求使方案实现超前性、先进性、科学性的有机结合。方案出台后，将积极争取食品安全环节监管条线上级主管部门的支持，稳步加以推进实施。
（三）注重从基层和源头抓好食品安全检验检测工作。针对目前食品检测的滞后性问题，将检测的重点和关口前移，努力实现源头覆盖。进一步强化基层政府的食品安全领导责任，加强基层食品安全监管网络建设，引导县（市）区健全食品检测体系建设，加大检测力度和频次，确保农产品、水产品的质量安全，防止重大食品安全事故的发生。进一步推进快速检测技术，努力使基层一线监管人员掌握方便易行的快速检测技术，使之成为专业检测机构的重要补充。加大对面广量大的农贸（批发）市场和食品加工企业的食品安全检测力度和监管力度，督促食品生产（经营）主体健全各类自检机构，正常实施日常检测，做到诚信守法经营，让广消费者放心。
（四）大力营造全社会重视食品安全的良好氛围。积极推行企业（经营者）是食品安全第一责任人的理念，综合运用经济、行政、法律、舆论等多种手段，推进食品安全信用体系建设，提高食品企业（经营者）对社会的食品安全责任自觉意识，建立食品安全信用监管制度。推进公开、便利的食品安全信用查询体系建设和科学、公正的食品安全信用评价系统建设，满足社会对食品安全信用服务的需求。采取灵活多样的方式，加大对食品安全法律法规的学习宣传、教育培训的力度，进一步增强全社会的食品安全信用意识，进一步营造公众自我保护和参与社会监督的良好氛围。
