市人大常委会《关于加快推进新一轮“菜篮子”工程建设的决议》落实情况的调研报告
市人大常委会调研组
（2015年6月30日）
为认真了解本届人大常委会第二次会议作出的《关于加快推进新一轮“菜篮子”工程建设的决议》（以下简称《决议》）的贯彻落实情况，做好“菜篮子”工程建设情况专题询问的准备工作，4月下旬，市人大常委会部分组成人员、人大代表分成三个组，分别由市人大常委会领导带队，对崇川、港闸和开发区“菜篮子” 工程建设，生产保供和市场流通体系建设情况进行了视察调研，听取了三个区政府及市相关职能部门的汇报，实地考察了2个万亩蔬菜生产基地、3家农产品加工企业、14家菜市场、2家通农物流农产品直营店、1个疏导点和1个畜产品质检中心，与业主和部分干部群众进行了交流。5月上中旬，组织部分常委会组成人员两次赴南京、常州、无锡和苏州等地进行学习考察。5月中旬，召开了崇川、港闸、通州和开发区分管领导、部分街办和社区居委会负责人、市人大代表和市相关职能部门负责人的座谈会，集中听取意见建议。现将有关情况报告如下：
一、工程进展情况
市人大常委会作出《决议》以来，市、区两级政府，相关职能部门认真落实《决议》内容，做了大量工作，市区的“菜篮子”工程建设取得了很大进展。
1、各级领导高度重视，目标任务不断明确。市政府始终把新一轮“菜篮子”工程建设作为工作重点，坚持“一把手”负总责，制订了五年发展目标任务和分年度实施计划，并逐一分解到有关职能部门，积极加以推进。市、区两级政府每年人代会都将“菜篮子”工程列入为民办实事的重要内容，全力组织实施。不断加大财政扶持力度。近三年来，市政府安排蔬菜生产基地扶持基金8581万元、菜市场标准化建设资金1000万元、直营店补助资金368.1万元、平价店资金每年300万元。2015年，预计安排“菜篮子”专项资金7600万元。
2、基地建设扎实推进，保供能力不断增强。近三年来，市区在通州、港闸、滨海园区共建设了4个万亩蔬菜基地，计3.24万亩。2014年，生产各类蔬菜11万吨，主城区蔬菜自给率保持60%以上，其中叶菜自给率达80%以上；全市生猪规模养殖500头以上的占52.3%，家禽规模养殖占96.3%；全市水产品总产量88万吨，列全省第二。
3、市场建设大力推进，流通体系逐步完善。从2011年起，市政府全力组织实施了两轮菜市场升级改造计划，并于2012年制订了市区菜市场建设专项规划。2013年12月，市政府又发文规定，将新建小区配建的菜市场确定为公有的社会公共服务设施。到目前为止，市区已升级改造30个老菜市场，新建了10个菜市场。规划占地1066亩的通农物流中心建设进展较快，一期工程已建成交易大棚6座、交易大厅7个、服务楼5栋、门检站1座，总建筑面积16.64万平方米，总投资8亿元；五大交易区日交易额超3000万元，二、三期工程正在全力推进之中。市区已建农副产品直营店24个、平价店37个。
4、属地管理不断加强，职能部门积极履职。从2014年起，市区全面推行菜市场以街道管理为主的“属地管理”体制，明确了“市场管理、行政监管、经营自律、社会监督”四位一体的运行机制，街道办事处对菜市场管理职责明确，菜市场内外的管理明显好转。崇川区结合文明创建，实行市场早管制度，定时定人定市场，对各菜市场的管理情况进行检查督促，发现问题立即予以整改。港闸区菜市场引入民营公司管理，定岗定员定费用，收支两条线，按预定指标进行考核奖励。开发区菜市场内部管理制度健全、环境卫生较好。市商务局积极履行“菜办”牵头职责，紧紧抓住农批中心建设、菜市场建设、直营店建设、肉菜质量追溯体系建设等关键环节，认真进行督促检查，在机构改革职能调整期，很好地发挥了牵头部门综合协调作用。市农委着力加快万亩蔬菜基地建设，扎实推进蔬菜畜禽规模生产和农业投入品监管工作，实现了全市较大农产品生产企业的生产、流通信息管理和农产品生产档案管理。市食品药品监管局根据市政府机构改革和职能调整方案，及时调整充实了流通环节农产品监管力量，对食品安全实施集中统一监管，及时开展了整治豆制品小作坊的集中行动。市工商局在强化证照管理、修订《南通市商品交易市场设施租赁合同》的同时，采取了落实保证金、开展经营户星级评定、实施市场早管、强化工作联动等一系列长效管理措施。市物价局扎实推进“菜篮子”价格监管工作，对菜市场价格实行“日监测、周晒价、旬对比”，加强了提标升级和长效管理。市财政局认真落实市区菜市场标准化建设、蔬菜生产基地建设、社区直营店建设等扶持政策，有效保障相关工作实施到位。市规划局充分发挥规划引领作用，开辟了“菜篮子”工程规划审批“绿色通道”，积极推进农批市场、菜市场规划审批。市城管局加大对“马路市场”的整治力度，主城区效果比较明显。市海洋与渔业局大力实施“放心鱼工程”，确定20个监控基地，定期取样检测，在8家企业实行销售产品二维码追踪。
5、监管措施逐步到位，网络建设开始启动。去年，以区级机构改革为契机，崇川、港闸、开发区都成立了区市场监督管理局，所有街道成立了市场监管分局，全面进驻各家菜市场进行日常监督管理，监管力度得到提高。今年4月，市政府批准并已着手实施“127工程”，将从质量安全、价格公示、可追溯等方面实行电子信息化管理，更加有效地保障政府对“菜篮子”的监督工作。通农物流中心对进场蔬菜坚持索证查验和抽样检测，对水果批发全部实行电子交易。大部分菜市场建立了质量检测点。
二、主要存在问题
市人大常委会作出《决议》以来，市政府及有关职能部门认真落实，积极发挥职能作用，比较好地推进了我市“菜篮子”工程建设工作，但我们通过调研，也发现一些问题，有待进一步完善，主要有：
1、市场建设与城市发展还不相适应。一是市区菜市场规划未能根据城市建设的发展变化及时做出调整，有的菜市场网点布局不够合理。二是农产品直营店布点还没有纳入菜市场规划，造成分布不均，没有很好地发挥拾遗补缺的作用。三是有的菜市场设施陈旧，功能不配套，部分民营菜市场改造升级难以推进，有的菜市场虽然改造升级了，但停车问题没有解决。
2、市场管理体制机制还不尽完善。有关部门职能调整后，具体如何实施监管还跟不上。对菜市场的管理考核体系还不够健全，有待进一步完善。菜市场属地管理体制虽已推行，但管理方式不尽相同，有的由街道直接管理，有的由街道委托公司或个人管理，对民营菜市场的管理还难以到位。
3、生产基地与流通环节衔接还不太紧密。一是基地生产的蔬菜大部分运往上海、苏南等地，供应市农批中心的仅在10%左右，农批农超对接不畅。二是生猪屠宰点“小而散”， 目前全市有生猪定点屠宰企业132家，“小、乱、差”屠宰企业占了相当比例。市区每天平均消费的生猪在1500头左右，而市区现有的两个屠宰场每日仅屠宰300多头，市农批中心每天批发的只有100多头，其余的猪肉大多数是从县区或外地直接进入菜市场。三是豆制品规模化生产供应能力不强，以外来户小作坊式生产供应的较多，生产场地脏、乱、差的现象比较突出。
4、市场监管信息网络建设才刚刚起步。一是全市肉菜质量追溯体系建设尚处于筹划之中。二是通农物流中心只有水果实现了电子交易，蔬菜电子交易尚未实行。三是流通领域各个环节的信息建设没有完全做到互通共享。四是价格信息收集、发布的方式和手段较为滞后。
5、食品安全监管检测任重道远。一是肉菜质量安全检测覆盖面偏小。通农物流中心作为一个主要的农副产品集散地，其质量检测十分重要，但作为一个企业，难于负担大量的检测任务和检测成本。二是对农产品检测还不到位。经过改造升级后的菜市场虽然都配有检测室、配备了检测设备和检测人员，但日常检测不是很正常。绝大部分菜市场检测数量、检测频率严重不足，有的菜市场还没有设立快检室。
三、外地先进经验
近年来，南京和苏、锡、常等地在“菜篮子”建设方面创造了许多先进经验，值得我们学习推广。
1、南京市集中力量建设众彩农副产品批发市场。该市场规划总面积3000万亩，总投资20多亿元，建设现场交易、冷链配送、综合商务三大平台，去年总营业额340亿元、总收入40多亿元，辐射范围达南京全市和苏、浙、皖三省。双方各持有业主卡和众彩卡，实行卡卡交易，从货物进场到现场交易，买卖信息全都进入备案中心。并以电子交易为载体，在市场入口处，对每车次、每批次蔬菜进行快速定性抽检。投资1500多万元，建设了具有第三方检测资格的检验检测中心，每年检测100多万批次，一旦发现问题，就送到法检单位认定后予以处理。真正使批发市场成为质量安全监管的“总龙头“、”总闸门“。
2、常州市不断强化优化菜市场属地管理体制机制。常州市提升改造的109家菜市场，分别由26个街道属地管理，做到“重心下移、属地管理、以区为主”，即菜市场产权属区政府所有，经营管理交给街道，收益归街道所有，市对街道、街道对市场、市场对经营者分月度、年度实行严格的“三级考核”奖惩。市场内部各项管理制度健全落实，定期评选经营示范户，每个市场还邀请人大代表等社会各界人士担任监督员。全市菜市场建设管理模式统一，经营面貌新颖，普遍具备“五个化”，做到购物环境商场化、菜场设施人性化、现场管理制度化、食品卫生安全化、商品价格大众化。对此，市场管理者津津乐道，经营者、消费者连声称赞。
3、无锡市坚持抓好以电子交易为载体的肉菜质量追溯工作。该市被商务部列为首批肉菜质量追溯体系建设试点单位。在朝阳农副产品批发市场，蔬菜水果从进场交易到出市场，无论是买卖双方，还是市场结算中心，全部进行评比奖励。在大部分菜市场和朝阳批发中心所属的直营门店，均使用电子秤进行交易，保证了质量追溯体系的落实。中央电视台对该市“菜篮子”实名制的做法，进行了专门报道。
4、苏州市大力实行猪肉质量全方位、全过程追溯。他们从2011年开始，确立了以肉为主、肉菜结合、先肉后菜、分步实施的方针，投资9700万元，建成了覆盖全市、全过程的猪肉质量追溯体系，纳入其中的市区两级溯源数据共享的监管中心5个，各类团体经营主体1337家、农贸零售摊位1945个、肉品专卖店317家，其中市区713家团体经营主体、317个零售商，从2012年下半年起正式投入运行，基本上做到来源可追溯、去向可查证、可追究，让老百姓买得明白、吃得放心。
四、几点建议意见
1、深化认识，不断增强“菜篮子”工程建设的整体合力。一是各部门、各级领导要坚持以市人大常委会《决议》为指导，充分认识“菜篮子”建设是以人为本、执政为民的重要民生工程，充分认识到生产基地是保障“菜篮子”供应的重要基础，菜市场是重要的城市设施。坚持以政府为主导、市场为主体、信息化为手段，切实加大对“菜篮子”工程的投入和扶持力度，把“菜篮子”工程作为一项重要的系统工程抓好抓实。二是有关职能部门要根据机构改革后职能调整的新情况，明确工作职责，充实工作力量，强化工作考核，尽快磨合工作机制，形成新的工作思路，制定落实具有针对性、可行性、有效性的工作措施。三是强化协调组织协调，提高组织程度。建议市、区两级政府建立“菜篮子”工程建设联席会议制度，继续发挥商务局的牵头负责作用，定期研究解决“菜篮子”工程建设中的实际问题。四是加强宣传“菜篮子”工程建设的宣传报道。通过各种新闻媒体，引导社会各界关心、理解、支持“菜篮子”工程建设。
2、夯实基础，切实提高“菜篮子”工程保供水平。一是加快万亩蔬菜基地建设。高标准、高质量地建好蔬菜基地，确保到2017年底，全市12个万亩蔬菜基地全部建成。二是推进畜禽规模化养殖。加大标准化规模养殖场的投入力度，提升畜禽规模养殖水平，提高综合生产能力。三是不断调优种植品种。加大市场适销对路蔬菜产品种植面积，重点发展叶菜类、根茎类、茄果类蔬菜，支持发展应时鲜果和特色蔬菜，丰富市民“菜篮子”。四是加大现代渔业建设力度。重视水域环境保护，着实推进水域滩涂养殖规划和养殖证制度建设，加快现代高效渔业建设，继续实施水产品无公害行动计划，加大新型渔业经营主体培育力度，加快发展现代渔业园区，保护水产品菜篮子的基础。
3、突出重点，坚持抓好“菜篮子”流通体系的关键性环节。一是加大通农物流中心建设力度。要按照既定规划，加快各项硬件设施建设进程，使农批中心逐步成为我市“菜篮子”质量安全的 “总闸门”和“总关口”。二是凡新建小区，都要根据规划配套建设菜市场，并按市政府规定确定菜市场的公有设施属性，坚持实施到位。三是对于设施不适应的民营老菜市场，继续抓好改造升级，并建议积极创造条件，逐步由政府予以回购，不断提高国有和集体菜市场比重。四是合理规划建设好社区直营店、平价店，发挥其补充作用。五是继续加大“马路市场”等环境整治力度。六是加强本地生产基地和农批中心、超市、直销店、平价商店的两头衔接，引导本地生产基地在农批中心设立专销区，同时鼓励本地生产基地与超市、直营店、平价商店建立利益联结机制，促进产销对接。
4、加强监管，全力确保“菜篮子”产品质量安全。一是大力推行标准化生产。大力推进“菜篮子”产品标准化、规模化生产、品牌培育和认证，积极发展无公害、绿色和有机农产品。二是完善农产品质量安全监管长效机制。建立市、县、镇（乡）、企业（基地）四级检测监管网络，加强农产品质量检测队伍建设，完善农产品质量安全可追溯机制，提升农产品质量安全监管能力。三是加强生猪屠宰点规范化管理和豆制品小作坊行业整顿。认真研究和落实行业清理整顿的政策措施，坚决清理、关停规模小、管理乱、条件差、存在安全隐患的企业和小作坊，整合优势资源。制定和落实严格的猪肉品产地准出和市场准入制度，加大市场检疫力度。积极推进猪肉、豆制品批发市场的形成，确保市民吃得放心。
5、创新管理，加快推进“菜篮子”工程监管信息网络建设。“菜篮子”工程从生产到流通，不仅环节多、情况杂，而且面广量大，传统的管理方式、管理手段已远远不适应这一新情况，通过创新手段，才能提高监管实效，而信息化管理是一个重要途径。一是在质量安全检测信息网络方面，建议以食品药品监管局职能调整为契机，整合相关部门资源，在通农物流中心附近建设新的市食品检测中心，形成以此为中心，并联接各菜市场、直营店、平价店、超市生鲜部的全方位质量安全检测体系。二是在电子交易追溯信息网络方面，积极推进“127工程”（即一个平台、两路监控、七个系统）建设，并拓展建设相关子系统。三是在价格监测公示信息网络方面，建议以现有的物价信息监测网络作为子系统，链接到电子交易追溯信息网络，借此实现收集、汇总、公示的功能。
