关于南通市被征地农民基本生活保障工作的汇报
——2011年10月27日在南通市
第十三届人大常委会第二十七次会议上
市国土资源局局长 黄 玲
各位副主任、秘书长、各位委员：
根据会议安排，现在，我就全市被征地农民基本生活保障工作情况作如下汇报：
一、基本情况
随着我市城市化、工业化进程不断加快，为保障各类项目建设的土地供给，近年来，我市征收了大量农民集体土地，产生了大量被征地农民。据统计，仅2006年以来，我市就征收集体土地20.8万亩，产生被征地农民22.9万人。为妥善安置好被征地农民，近年来，在市人大的指导和关心下，市政府在积极促进、扶持被征地农民就业，使他们实现就业非农化，真正融入城市居民的同时，花大力气推进被征地农民的生活保障工作，力争做到被征地农民“生活水平不下降，长远生计有保障”。
经过局部试点、逐步完善和全面推行，我市各县（市、区）已全部建立被征地农民生活保障制度，建立了分工明确、运行有序的被征地农民生活保障工作机制，形成了基本生活保障为主，城镇职工养老保险、新型农保等其他保障为辅，多种保障方式并存的保障体系。
（一）保障制度全面建立。从2000年开始，南通经济技术开发区就结合本地实际，对被征地农民进行社会保障安置，取得了较好的效果。从2004年1月1日起，崇川、港闸两区开展试点，建立了被征地农民基本生活保障制度，实现了市区被征地农民生活保障制度全覆盖。2005年10月，省政府在我市召开现场会，推广了我市被征地农民基本生活保障工作的做法。《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》（省政府第26号令）施行以后，全市各县（市）均出台了实施办法和配套政策，确保了省政府26号令在全市的贯彻落实。我市自建立被征地农民生活保障制度以来，共有14.7万人参加了各类保障，较好地保障了被征地农民的长远生计，解决了被征地农民的后顾之忧，受到了被征地农民的欢迎。
（二）保障机制运作有序。一方面，各地不断完善配套政策，就农村集体经济组织成员界定、被征地农民产生、个人帐户确定、保障资金筹集管理与发放、保障标准调整提高等建立了一套较为全面的保障政策体系，使被征地农民生活保障工作有据可依，在制度约束下有序开展。另一方面，明确职责分工，农办、国土、人社、财政、公安等部门和基层政府各司其职，密切配合，其中：农办主要负责农村集体经济组织成员和安置人员确定、被征地农民参保审批；国土部门主要负责征地补偿安置费用的收取和划转；人社部门主要负责被征地农民生活保障费用的发放；财政部门主要负责保障资金的筹集和管理；公安部门主要负责集体经济组织成员数据和户籍管理有关工作；乡镇政府主要组织做好集体经济组织成员、被征地农民名单审核等工作。各部门和单位密切配合，形成了一套合理、高效的运行机制，确保了被征地农民基本生活保障制度落到实处。
（三）保障方式多种并存。在落实被征地农民基本生活保障制度过程中，各地结合实际情况，通过不断探索和实践，采取了基本生活保障、城镇职工基本养老保险、新型农保、被征地农民老年生活困难补助等多种保障方式，形成了以基本生活保障为主，多种保障方式并存的保障模式。其中，经济技术开发区、海安县等地实行基本生活保障与城镇职工基本养老保险结合的保障方式；通州区、崇川区、港闸区、如皋市保障方式以基本生活保障为主；海门市、启东市实行老年被征地农民生活困难补助为主的保障方式；如东县实行新型农保为主的保障方式。2006年以来，我市被征地农民中共有147414人参加了各类保障，其中参加基本生活保障112348人，参加城镇职工基本养老保险29800人，参加新型农保5266人，领取老年被征地农民困难补助对象14419人。
二、主要措施
（一）努力夯实工作基础。实行被征地农民基本生活保障以后，改变了以往货币安置期间农民平分征地补偿款并调田的做法，而是将保障名额落实到具体被征地农民个人。为此，我市在全省率先明确规定了农村集体经济组织成员资格条件，建立了农村集体经济组织成员数据库。同时，市区、如皋等地还建立了农用地面积数据库、被征地农民数据库，专门开发了软件，实行信息化管理。这些工作的开展，为被征地农民基本生活保障顺利开展和规范运行奠定了较好的基础。
（二）多方筹集保障资金。落实被征地农民基本生活保障制度必须以充足的资金作支撑。我市主要从以下方面筹集被征地农民生活保障资金：一是征地补偿安置费用，即全部安置补助费和不低于70%的土地补偿费全部进入生活保障资金个人账户。二是按征地面积从土地出让金中提取资金。市区按征地面积，从土地出让金中提取每亩1.5万元的基本生活保障风险资金，各县（市）也根据征地面积，从土地出让金提取每亩0.8～3万元不等，纳入基本生活保障资金统筹账户。三是其他资金，主要是为弥补保障资金不足通过财政安排的资金，其中市区还根据征地面积，从征地成本中提取每亩1.5万元的征地补偿安置调节资金，纳入基本生活保障资金统筹账户。同时，市区从2004年1月起就实行了预存征地补偿款制度，规定在征地报批前，所有征地费用必须缴至国土部门的征地资金专户，2007年5月以后，各县（市）也全面落实了预存征地补偿款制度，征地补偿款没有足额预存到位的，一律不予征地报批。
（三）全面建立增长机制。《南通市区征地补偿和被征地农民基本生活保障试点实施办法》（通政发〔2004〕10号）规定，崇川、港闸两区从2004年1月1日起实行基本生活保障，保障标准每3年调整一次。但考虑到物价上涨因素，除正常调整外，市区已两次增调保障标准。市区第四年龄段养老金标准已从2004年的170元/月提高到目前的350元/月。2010年10月，南通市政府印发了《关于加强和完善崇川区、港闸区被征地农民基本生活保障工作的意见》（通政发〔2010〕85号），明确提出建立适应全市经济增长和城乡居民收入增长的被征地农民基本生活保障正常增长机制，调整周期和增长幅度要与其他基本生活保障线相协调，具体标准由区提出，由市人社部门核定批准。同时，各县（市）区也根据经济社会发展和物价上涨情况，建立了被征地农民基本生活保障标准增长机制，并多次提高保障标准（详见附件一）。
（四）努力解决遗留问题。为妥善解决以往货币安置期间产生的被征地农民生活保障问题，市经济技术开发区率先将1999年以来的被征地农民也已全部纳入保障体系，2004年，港闸区也按照农民自愿的原则，将货币安置期间的被征地农民也纳入了保障体系。但由于省政府26号令对被征地农民参加基本生活保障设立选择机制，被征地农民可以选择参加保障，也可以选择一次性领取个人账户资金，我市建立被征地农民基本生活保障制度以后，仍有大量被征地农民出于“落袋为安”考虑，选择了一次性领取个人账户资金。为彻底解决市区历史遗留的被征地农民生活保障问题，市政府2010年出台的《关于加强和完善崇川区、港闸区被征地农民基本生活保障工作的意见》（通政发〔2010〕85号）明确规定，将崇川、港闸两区实行基本生活保障安置以前的被征地农民，以及实行基本生活保障安置后选择一次性领取个人账户资金的被征地农民，全部纳入基本生活保障，所需资金缺口约6亿元，由市、区财政分别承担50%。通过大量深入细致的工作，崇川、港闸两区符合“回保”条件的被征地农民“回保”率达到90%以上。此外，通州区、海安县、启东市也对部分历史遗留的被征地农民实行了基本生活保障；海门市、启东市还对历史上平分征地补偿款并调田后，人均耕地不足0.2亩的的村民小组，所有达到养老年龄的被征地农民全部发放每人每月130-150元的生活困难补助。
三、存在问题
被征地农民的生活保障工作，是一项情况复杂、任务繁重、难度很大的系统工程。虽然我市各地落实了一系列保障措施，努力解决被征地农民失地后的基本生活和养老问题，总体上取得了较好的成效，但目前仍存在一些不可忽视的问题。
一是基本生活保障标准偏低。虽然市区已四次调整提高保障标准，但目前第四年龄段养老金标准只有每月350元，各县（市）被征地农民养老金标准平均每月只有235元，不但低于城镇低保标准，与城镇职工退休养老金标准的差距更大，总体上仍然偏低。
二是部分县（市）被征地农民参保率不高。虽然市区在全省率先建立了被征地农民基本生活保障体系，各县（市）也都已建立保障制度，按规定提取的保障资金也已到位，但总体上被征地农民参保率不高。2006年以来，我市共安置被征地农民229327人，参加各类保障人员147414人，参保率为64.28%，还有约8万人没有参加保障。其原因：一是部分村组的征地补偿安置费用、保障资金虽已划转到位，但被征地农民名单没有完成评定并确定参保人员。二是部分县（市）由于历史上采取平分征地补偿并调田的做法，保障制度建立以后，不少集体经济组织和农民仍习惯继续沿用这一做法，由集体经济组织一次性领取个人账户资金后进行分配。三是第二年龄段被征地农民（男16-50周岁、女16-45周岁）参加保障的积极性不高，按照省政府26号令对基本生活保障制度的统一设计，第二年龄段被征地农民只能领取两年生活补助费，然后平均要等二、三十年才能领取养老金，加之现有养老金标准偏低，基本生活保障对第二年龄段被征地农民吸引力不大。如果大量被征地农民一次性领取补偿安置费后，个人账户资金用完，年老后又没有其他保障，将产生许多社会问题，对社会稳定带来隐患。
三是相关衔接制度需要尽快建立。随着城乡居民社会养老保险制度的建立，被征地农民基本生活保障制度与企业职工养老保险、新型农保、城镇居民社会养老保险等制度衔接不够，部分农民原已参加新型农保，被征地后参加基本生活保障，就业后又参加城镇职工养老保险，缺乏统一设计的保障体系。
四是资格界定缺乏法律依据。根据省政府26号令规定，被征地农民应当从集体经济组织成员中产生。但哪些人具有集体经济组织成员资格，现有法律法规没有作出既较为全面、又具可操作性的规定。虽然我省大部分市、县各自出台了一些原则规定，但在实际操作中，因为具体情况较为复杂，关于集体经济组织成员资格问题引发的矛盾时有发生。
四、下一步打算
征地是政府行为，妥善安置好被征地农民的生活同样是政府义不容辞的责任。下一步，市政府将继续在市人大的指导下，进一步树立“以人为本”的理念，认真落实科学发展观，统筹好工业化、城市化与维护被征地农民利益问题，加大财政投人，进一步完善被征地农民生活保障体系，切实解决好被征地农民的后顾之忧。近期将重点抓好以下几个方面：
（一）进一步扩大保障覆盖面。针对少数县（市）被征地农民一次性领取个人账户资金较普遍的问题，市政府将督促、指导县（市）政府进一步加大政策宣传力度、资金投入力度和工作推进力度，不断完善配套政策，加强部门联动，明确目标责任，通过深入、细致的工作，进一步将保障制度落到实处，努力提高被征地农民参保率，实现“应保尽保”。
（二）进一步完善保障标准增长机制。加快建立适应全市经济增长和城乡居民收入增长的被征地农民基本生活保障正常增长机制。考虑到被征地农民基本生活保障标准起步较低，与城镇低保、城镇职工退休养老金存在一定差距，下一步，对被征地农民基本生活保障标准将在与其他保障同周期调整的同时，适当加大增长幅度，不断缩小与其他保障标准的差距。
（三）加快推进保障体系衔接。针对被征地农民基本生活保障体系相对独立、缺乏与其他保障接轨的问题，抓紧开展政策设计，整体考虑被征地农民的生活保障，实现被征地农民基本生活保障、新型农保、城镇职工养老保险之间的无缝接轨。对今后产生的被征地农民，通过个人帐户出资、财政补贴相结合，为符合条件对象缴纳城镇职工养老保险，同时，对已参加新型农保、基本生活保障的被征地农民，实现向城镇职工养老保障的转换过渡。
（四）进一步完善安置人员资格界定。针对农村集体经济组织成员和被征地农民资格确定中出现的新情况，在认真调研、广泛听取各方面意见的基础上，本着既尊重历史、又要以人为本的原则，对安置人员资格界定办法予以完善。
（五）进一步拓宽被征地农民安置渠道。从进一步加强被征地农民就业扶持、发展集体经济实现被征地农民二次保障、完善被征地农民医疗保险体系等多个方面，进一步加大政策完善力度、财政投入力度和工作落实力度，多途径提高被征地农民提高生活保障水平，让被征地农民在工业化、城市化进程中，真正享受到改革发展所带来的实惠。
