关于被征地农民基本生活保障工作的视察调研报告
南通市人大常委会视察组
2011年10月27日
随着城市化进程的加快和国家重点项目建设的需要，大量农村集体土地被征用，失地农民数量逐年增加。如何解决好被征地农民的基本生活保障问题，维护他们的根本利益，保护这部分农民的合法权益，使他们安居乐业，一直是市人大常委会重点关注的问题。今年年初市人大常委会决定把视察检查被征地农民基本生活保障工作列入2011年市人大常委会审议内容。9月13日，市人大常委会副主任宋飞、徐永兵、吴晓春、王平、王向红和秘书长江治学带领市人大常委会部分组成人员对被征地农民基本生活保障工作开展了视察，专门听取了市农村工作办公室和崇川区政府、港闸区政府、市经济技术开发区管委会的汇报。现将有关情况报告如下：
（一）
解决被征地农民基本生活保障问题，是历届政府和有关部门一直在积极探索研究的问题，从1979年至今，我市被征地农民安置保障大致经历了劳动力安置、货币安置和基本生活保障三个阶段。2004年1月，市政府下发了《南通市市区征地补偿和被征地农民基本生活保障试点实施办法》（通政发[2004]10号），标志着我市开始实施被征地农民基本生活保障新政，在此基础上，2010年10月市政府又下发了《关于加强和完善崇川区、港闸区被征地农民基本生活保障工作的意见》（通政发[2010]85号），明确提出力争用2—3年时间，把崇川、港闸所有符合条件的被征地农民全部纳入基本生活保障体系。这些政策措施的实施，较好地解决了以往补偿标准低、被征地农民长远生计未得到有效保障的问题，较好地处理了经济发展与保护农民利益的关系问题，对加快农村现代化进程，维护社会稳定、促进经济社会持续协调发展，发挥了积极的作用。
（二）
我市在完善被征地农民社会保障方面做了大量工作，取得了可喜的成绩，但我们仍应看到，农村集体土地征收后，被征地农民在生产、生活、就业等多方面还有一些亟待解决的问题，特别是县（市）此项工作进展不快，就全市而言，被征地农民基本生活保障体系还存在制度不够完善、措施不够到位等现象。主要表现为：1、保障水平偏低，缺乏明确的增长调节机制；2、被征地农民参保比例不够高，长远生计难保障；3、政策执行不够统一，保障标准差异较大；4、被征地农民生活保障工作的主管部门不够明确，存在管理弱化的现象。
（三）
要解决被征地农民社会保障问题，必须站在全面协调可持续发展的战略高度，将被征地农民基本生活保障摆上与城镇企业职工基本养老保险和“新农保”同等重要的位置，逐步使被征地农民融入城市。各级政府要将被征地农民社会保障制度的建设作为一项系统工程来实施，统筹考虑促使这一制度执行所需要的政策环境，并尽可能地同时带动其他政策的实施。要制定积极的就业、医疗保障、社会保障等政策，调整征地过程中的利益分配机制，增加财政对被征地农民养老统筹基金的投入，建立失地农民养老生活补助长效正常增长机制，确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。
1、建立养老保障金增长调节机制，不断提高失地农民基本生活保障水平。自2004年以来，被征地农民基本生活保障标准已调整了4次，但目前我市市区被征地农民基本生活保障标准仍然偏低,只有城市最低生活保障标准的80%，这部分农民失去了赖以生存的土地，短时间内又缺乏城市生活的劳动技能，生活在城市却连最低生活保障都达不到，因物价涨幅较大等因素导致他们生活水平急剧下降，产生不安定因素和诸多矛盾。因此建议，随着社会经济的发展，人民生活水平的提高，被征地农民保障水平也要同步提高。市政府[2010]85号文件提出：积极探索适应全市经济增长和城乡居民收入增长的被征地农民基本生活保障正常增长机制。调整周期和增长幅度要与其他基本生活保障线相协调。这项规定从制度上明确了正常的增长机制，目前各地要抓紧落实，认真测算，财政要确保资金足额到位，从被征地农民的切身利益出发，保障他们最基本的生活。
2、规范区级拆迁保障政策，加快推进县（市）被征地农民生活保障制度建设。[2004]10号文和[2010]85号文都是针对主城区，即崇川、港闸两区，但由于我市实行“分地区确定标准”、“分级管理，分级负担”政策，这在一定程度上造成政策执行不一致，容易引发社会矛盾，也影响拆迁和安置工作的进程。港闸区把征地安置人员纳入城市居民的医疗保障体系，将被征地农民纳入城镇就业范畴，对被征地农民中的低保户纳入城镇低保体系，市经济技术开发区和海安县已将被征地农民中第二、第三年龄段人员纳入企业职工养老保险体系，通州区和其它县（市）尚未参照市政府[2010]85号文要求开展被征地农民基本生活保障工作，有的县（市）虽然建立了被征地农民保障制度，但征地中还是以货币安置和调田为主。建议政府要从制度层面探索缩小区级拆迁保障政策差异的方法，逐步向统一的保障制度迈进。要积极推动县（市）和通州区建立和完善被征地农民基本生活保障体系，加快推进，做到应保尽保。
3、进一步提高被征地农民参保比例，加快推进被征地农民纳入企业职工养老保险体系。市政府[2010]85号文提出把崇川区、港闸区所有符合条件的被征地农民（包括今后新产生的被征地农民）全部纳入基本生活保障体系。明确了解决历史遗留问题的具体办法，给过去一次性领取保障金的被征地农民有重新参加基本生活保障的机会，为他们解决了基本养老问题。这项工作通过两区政府努力，得到广大被征地农民的理解和拥护，目前参保率达90%左右。建议这项政策继续在其它区、县（市）实施，全面提高被征地农民参保比例。被征地农民的基本生活保障制度，是特定历史时期、针对特殊保障对象采取的特殊保障方式，它既不同于“城保”，也不同于“农保”，从长远看，被征地农民终将步入城市，进入城镇社保体系，因此建议政府学习外地先进经验，分析被征地农民纳入企业养老保险体系的可行性，采取对策措施，使他们尽早享有与城镇居民同等的养老保障待遇，加快其市民化进程。另外要努力化解历史遗留问题，如先期征地后的农改居人员，他们为城市化建设提供了廉价的土地资源，为城市发展奠定了基础，现在城市发展了，经济发展了，政府财力增加了，他们理应得到先前未能享受的利益，要保障他们的生活补助标准与基本生活保障标准相近。
4、加强组织领导，不断提高、完善被征地农民保障工作水平。城市化进程中，被征地农民担负着由农村向城市转型的成本，面临着生活、就业、养老等方面诸多困难，妥善解决被征地农民的生活保障问题是以人为本、执政为民的一个根本问题。是当前摆在政府面前的一项十分重要的工作，更是我市加快城市化、实现现代化过程中的一个难题，被征地农民基本生活保障事关他们的切身利益，事关社会稳定和发展大局，各级政府强有力的领导，是抓好这项工作的根本保证。因此政府要进一步明确管理机构，理顺管理体制，整合管理力量，健全机构组成，建立协调机制，进一步形成合力。将被征地农民基本生活保障工作进一步抓实，使被征地农民同享社会经济发展成果。
