关于规范引导农村土地流转培育发展新型农业经营主体情况的报告
——2015年7月30日在南通市第十四届
人大常委会第二十四次会议上
南通市人民政府农村工作办公室吴晓春
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
根据会议安排，现将规范农村土地流转、培育发展新型农业经营主体工作情况简要报告如下：
一、农村土地流转和新型农业主体发展的基本情况
近年来，市政府把加快培育新型农业经营主体，推动农村土地经营权向新型农业经营主体流转，作为化解“谁来种地”之忧、推动现代农业建设迈上新台阶的根本举措来抓，全市农村土地流转和新型农业经营主体发展态势良好。
（一）引导农村土地经营权有序流转。今年4月，我市出台了《关于引导和鼓励农村土地经营权向新型农业经营主体流转的指导意见》（通办发〔2015〕34号），提出大力培育新型农业经营主体，引导和鼓励农村土地经营权主要向本地农民创办的新型农业经营主体有序流转。截止今年6月底，全市农村土地流转269万亩，占承包地总面积的49%。其中，流入新型农业经营主体185万亩、占流转面积的68%。
一是推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作。建立健全土地承包经营权登记制度，是稳定农村土地承包关系、促进土地经营权流转的基础性工作。今年4月13日，市委、市政府召开了全市农村土地承包经营权确权登记颁证工作会议，提出了用2年左右时间，到2016年年底基本完成全市农村土地承包经营权确权登记颁证工作。5月初，市政府办转发了市农办等部门《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实施方案》（通政办发[2015]59号）。目前，全市开展确权登记颁证的村908个，占总村数的60%。海门市作为部省试点已完成153个村的自查验收，其余各地已进入测绘单位招标阶段。
二是鼓励土地长期稳定流转。近年来，我市各级积极制定扶持政策，引导农户长期稳定流转承包权。市财政以建设都市生态农业为目标，对市区土地流转给予每亩每年400元补助。海安县对新建连片100-200亩、200亩以上标准钢架大棚的农业经营主体，每亩分别补助1500元、2500元；新建连片50亩以上省标钢架连栋大棚的，每亩补助1.2万元。海门市对新增连片流转200亩以上的，每亩奖励200元，其中100元给转出土地的农户、100元给村集体作为工作经费。
三是规范土地流转行为。在土地承包经营权流转过程中，我市各地坚持流转自愿、价格协商，在法律规定的范围内协商确定流转期限；村级组织开展规模化流转的，一般还需由农户出具书面委托。目前，全市签订土地流转合同的面积占比达到85%。
四是加强土地流转管理和服务。目前，各地依托农村经营管理机构普遍建立了县、乡两级土地流转服务平台，为流转双方提供信息发布、政策咨询等服务。通州、如皋、海门等地还借助农村产权流转交易所，将农村土地经营权流转纳入交易范围。同时，加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设。各县（市）和通州区、港闸区都依法建立了农村土地承包经营权纠纷调解仲裁委员会，不断完善纠纷调处机制，妥善化解土地承包和流转纠纷。
五是加强土地流转用途管制。我市坚持最严格的耕地保护制度，切实保护基本农田。工作中坚持“四个严禁”：严禁借土地流转之名违规搞非农建设；严禁在流转农地上建设或变相建设旅游度假村、高尔夫球场、别墅、私人会所等；严禁占用基本农田挖塘栽树及其他毁坏种植条件的行为；严禁破坏、污染、圈占闲置耕地和损毁农田基础设施。坚决查处通过“以租代征”违法违规进行非农建设的行为，切实防止耕地“非农化”。
（二）加快培育发展新型农业经营主体
一是发挥家庭经营的基础作用。近年来，我市大力培育以家庭成员为主要劳动力、以农业为主要收入来源，从事专业化、集约化农业生产的家庭农场，使之成为引领适度规模经营、发展现代农业的有生力量。通过分级建立示范家庭农场名录，健全管理服务制度，建立信息管理系统，加强示范引导，鼓励各地整合涉农资金建设连片高标准农田，并优先流向家庭农场等规模经营农户。到6月底，全市家庭农场发展到2873家，其中有28家被认定为省级示范家庭农场，农村土地经营权流入家庭农场51万亩，占总承包地的9.3%。
二是推进“全托管”新型农业经营主体建设。2014年初，市委办、市政府办出台了《关于推进“全托管”新型农业经营主体建设的意见》（通办发〔2014〕3号），大力推广“农户提供土地，服务组织全程服务，收益协商共享”的“全托管”服务模式，鼓励种粮大户、农机大户和农机合作社等各类新型农业经营主体开展全程托管或主要生产环节托管，统一耕作，规模生产。截止2014年底，全市“全托管”服务主体569个，服务耕地面积30万亩，为7万农户提供“保姆式”服务。
三是大力发展多种形式农民合作社。我市各地鼓励农民专业合作社以产业重组、行业联合、销售整合为纽带组建各种类型的专业联社和销售联社；引导农民专业合作社创办农业标准化生产基地，开展农产品精深加工以及市场流通。发展农地股份合作，引导农民以承包地入股组建农地股份合作社，通过自营或委托经营等方式发展规模经营。鼓励有条件的农村集体经济组织积极为承包农户开展多种形式的生产服务，根据农民意愿，集中连片整理耕地，将土地折股量化、确权到户，经营所得收益按股分配。截止今年6月底，全市农民合作组织发展到7353家，其中，农民专业合作社5300家，农地股份合作社1272家，土地流入合作社面积达63万亩，占承包地面积的11.5%。
四是积极发展农业产业化龙头企业。2014年，市政府出台了《关于进一步扶持农业产业化龙头企业发展的意见》（通政办发〔2014〕30号），引导工商资本发展良种种苗繁育、高标准设施农业、规模化养殖等适合企业化经营的现代种养业；鼓励农业产业化龙头企业带动农户和农民合作社发展规模经营，支持农业企业与农户、农民合作社建立紧密的利益联结机制，实现合理分工、互利共赢。到6月底，土地流入农业企业面积15万亩，占承包地面积的2.7%。农业企业流入土地以园艺种植为主，占58%，其次是养殖业占30%，粮食种植占12%。
总体的来说，我市农村土地流转和新型农业经营主体发展取得了一定成绩，有力带动了农民增收致富，促进了高效农业发展，但与农业现代化的进程相比还存在差距，主要表现在三个方面：一是土地流转和经营风险逐步显现。准入制度不健全，对承租方的经营能力、资信情况、履约能力调查论证不到位，部分外来种植户对土地的掠夺式经营、村庄环境、社会矛盾带来很大影响；一些地方没有建立复耕保证金制度，风险防范措施不到位。二是土地承包矛盾仍是制约土地流转重要因素。农村税费改革初期农民承包地流转手续不全、口头协议多，承包纠纷多，承包面积与实际面积不符等问题较为突出，有待通过农村土地承包经营权确权登记颁证化解。三是部分政策缺失制约新型农业经营主体发展壮大。如，土地流转后，粮食直补、农资补贴多数地方仍是补给承包农户，影响了一些新型农业经营主体的种植积极性；用地方面，部分新型农业经营主体反映“两库一场”（仓库、机库、晒场）用地存在困难。
二、下一步工作打算
（一）加大对新型农业经营主体的扶持力度。鼓励各地增加农业生产“全托管”、家庭农场、专业大户、农民合作社、农业企业等新型农业经营主体扶持资金，新增补贴重点向本地新型农业经营主体倾斜。落实《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）要求，直接用于农产品生产的生产设施、附属设施、配套设施用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续；生产结束后，农业经营主体应按要求进行土地复垦，占用耕地的应复垦为耕地。认真组织实施省“金农贷”、“富农贷”以及我市“通农贷”等金融业务，努力解决新型农业经营主体发展资金问题。积极探索农业保险政策创新，扩大对新型农业生产经营主体的保险覆盖面，不断提高保障水平。
（二）大力培育农业社会化服务组织。加强乡镇涉农公共服务机构建设和机制体制创新，强化农经管理、农技推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等公共服务职责。积极发展良种种苗繁育、水利灌排、统防统治、测土配方施肥、粪污集中处理等农业生产性服务业，引导经营性服务组织参与公益性服务，开展病虫害统防统治、动物疫病防控、农田灌排等生产性服务。鼓励基层供销合作社与农民签订服务协议，开展合作式、订单式服务。健全覆盖农产品收集、加工、运输、销售各环节的物流体系，大力发展农产品电子商务等现代流通服务业。
（三）开展新型职业农民教育培训。制定专门规划和政策，壮大新型职业农民队伍。实施新型职业农民培育工程，围绕主导产业开展农业技能和经营能力培养培训，扩大农村实用人才带头人示范培养培训规模，加大对专业大户、家庭农场经营者、农民合作社带头人、农业企业经营管理人员、农业社会化服务人员和返乡农民工的培养培训力度，把青年农民纳入国家实用人才培养计划。努力构建新型职业农民和农村实用人才培养、认定、扶持体系，建立公益性农民培养培训制度，探索建立培育新型职业农民制度。
（四）加快农村土地承包经营权确权登记颁证步伐。按照试点先行、先易后难、分期分批实施、进度服从质量的要求，明确时间表和路线图，确保按时保质完成确权登记颁证各项任务。今年年底，各县（市）和通州区、滨海园区所有乡镇、50%以上的村开展农村土地承包经营权确权登记试点工作，并基本完成试点工作；海门市完成扫尾和自查工作。2016年全市基本完成确权登记任务，确保地块、面积、合同、证书“四到户”，面积、合同、登记簿、证书“四相符”，真正做到“确实权、颁铁证”。
（五）进一步引导和规范土地流转。一是健全县乡村三级服务网络，提供土地流转信息发布、合同鉴证、政策咨询等服务，推动土地流转交易公开、公正、规范。二是全面建立土地流转合同备案和登记制度，探索建立土地流转受让方农业经营资质制度。三是加强农村土地承包经营纠纷仲裁体系建设，形成协商、调解、仲裁、司法等多渠道的纠纷调处机制，确保纠纷及时公正解决。四是大力推进农村产权流转交易市场建设，2015年底实现农村产权流转交易中心县级全覆盖，引导流转双方进入平台交易，指导帮助签订规范的书面合同。五是支持和保障承包农户依法行使流转土地自主权，农村基层组织代理农户承包地流转，必须有农户的书面委托。依法保护流入方的土地经营权益，流转合同到期后流入方可在同等条件下优先续约。充分发挥村级组织的作用，通过统一服务降低土地流转交易成本。
主任、副主任、秘书长、各位委员，规范农村土地流转，培育发展新型农业经营主体是关系农业现代化建设一件大事。下一阶段，我们将继续按照市委、市政府的总体部署要求，一如既往地自觉接受人大的监督指导，始终坚持“以人为本、执政为民”理念，高度重视农村土地流转和新型农业经营主体的培育发展，为加快“两个率先”、建设“强、富、美、高”新南通作出积极贡献。
