关于全市法院执行工作情况的视察调查报告
南通市人大常委会视察调查组
（2011年5月30日）
为做好市第十三届人大常委会第二十四次会议的审议准备，4月13日市人大常委会副主任徐永兵率部分市人大代表、市人大内司委委员前往市中级人民法院和海安县人民法院，就我市法院执行工作开展专题调研，其间召开了由部分执行案件当事人、律师和有关部门参加的座谈会。4月26日，在市人大常委会副主任宋飞、徐永兵、陆玉明、王平、王向红的带领下，市人大常委会部分组成人员对这一工作进行了视察。视察组先后察看了部分案件执行现场，参观了全市法院执行工作资料展，听取了市中级人民法院、部分基层人民法院的工作汇报。调研、视察结束后，市人大内司委汇总各方面的意见和建议，向市中级人民法院提出了书面反馈意见，要求其在专项工作报告中予以回应。以上过程，均依照《监督法》规定的程序进行。现将视察调查情况向常委会报告如下：
一、我市法院执行工作的基本情况和成绩
2008年以来，我市两级法院认真履行宪法和法律赋予的职责，紧扣“公正与效率”主题，围绕破解“执行难”，加大执行力度，规范执行行为，完善工作机制，加强队伍建设，执行工作取得了明显成效。三年来，全市法院共受理执行案件84351件，执结83709件，执行标的额近百亿元，切实维护了当事人合法权益，维护了法制尊严和司法权威，为我市经济社会平稳较快发展作出了积极贡献。
（一）执行工作机制日趋完善。全市法院认真贯彻落实中央《关于切实解决人民法院执行难问题的通知》等文件精神，把解决“执行难”摆在法院工作的重要位置，不断建立健全执行工作机制。设立了法院执行工作协调指导小组联席会议制度，定期研究解决执行工作中的实际困难，协调推进重大疑难案件的执行。完善了执行联动机制，加强与公安、工商、税务、房地产管理、金融等单位部门的信息沟通，赢得支持和配合，提高了执行工作的效率。积极构筑基层协助执行网络，在乡镇、街道、村、社区配备执行联络员，充分发挥联络员贴近基层和群众的优势，畅通执行信息渠道。逐步完善立、审、执协调配合机制，形成法院内部解决“执行难”问题的合力。中级法院执行局充分发挥统一管理、统一协调、统一指挥执行工作的职能作用，大力整合全市法院的执行力量，有效提高了执行工作的整体效能。全市两级法院还将执行工作纳入社会治安综合治理目标考核体系，初步建立了综合治理“执行难”的工作机制。其中，海安县法院报请县委有关部门成立了“解决执行难问题领导协调小组”，修订完善了17项规章制度，提高执行规范化水平。
（二）执行工作力度不断加大。全市法院牢固树立大局意识，充分发挥执行工作服务发展、保障民生、维护稳定的职能作用。市中级法院应对宏观经济形势变化，强化司法能动作用，及时制定了《金融危机下妥善化解涉及南通中小企业执行案件的意见》，采取针对性有效措施，依法支持企业克难求进，全力保障经济发展。两级法院高度重视追索工资、土地承包、人身损害赔偿等涉及民生的执行案件，加大对弱势群体的保护力度，建立优先立案、快速执行“绿色通道”，最大限度地保护当事人合法权益。在执行征地拆迁、企业改制、破产等矛盾纠纷易激化类型案件中，坚持法律效果与社会效果有机统一，妥善化解矛盾，全力维护社会稳定。从2008年起，开展为期三年的清理执行积案活动，通过集中执行、突击执行、专项执行，执结涉及特困主体、重复上访、上级部门挂牌督办的重点案件698件，受到社会好评和上级表彰。各级法院在执行工作中还不断创新方式方法，通过建立“执行110”快速反应机制、成立财产查控小组、打击拒不履行生效裁判的犯罪行为、公开曝光“老赖”、限制高消费、开展执行救助、创立交通事故三方调解机制等手段，努力提高执行工作的质效。
（三）执行权的运行逐步规范。一是加强执行工作长效管理制度建设。先后出台了《进一步加强执行工作的意见》、《关于建立执行工作快速反应机制的意见（施行）》、《执行人员外出办案暂行规定》等文件，促进了执行工作的规范化运行。二是实行执行分权改革。在执行局内部分设专门机构，将执行裁决权和实施权有效分离，两种职权由不同的组织和人员分立行使，互相监督、互相制约，提高执行的效率，防止执行权的滥用。三是强化执行案件流程管理。严格执行时限，加强对执行案件立案、送达、排期执行、采取强制措施直至款物交接、结案等各个环节的跟踪，实现了对执行权运行的动态监督。港闸区法院将执行工作纳入全院ISO9001质量管理体系，实现了执行工作由粗放型向精细型的转变；如东县法院在案件流程管理中明确分管院长、执行局长、分管局长、执行员各自职责，严把“质量”和“执限”关，确保案件执行的质量、效率和效果。
（四）执行队伍建设不断加强。全市两级法院从改进教育方式、加强制度建设、加大监督力度入手，狠抓执行干警队伍建设，不断提高执行人员的综合素质。通过深入开展学习实践科学发展观、社会主义法治理念教育、人民法官为人民等活动，积极开展执行队伍教育整顿，引导执行人员树立“公正司法、一心为民”的执法指导思想。以司法能力建设为重点，通过举办各类业务培训，召开执行工作专题会、经验交流会、案例分析会等形式，推动执行队伍整体业务素质的提高。开发区区法院坚持每半年开展一次执行队伍整训活动，自查自纠，防微杜渐，牢固树立正确的执行理念和良好的执行作风；海门市法院通过开展“算好廉政账”、“五个严禁”等教育活动，树立执行干警的大局意识、平安意识、荣辱意识。
二、执行工作面临的困难和问题
经过多年努力，我市法院执行工作虽取得长足进展，但要从根本上破解“执行难”问题，难度依然很较大。一方面，随着经济社会发展，法院裁判的案件不断增多，而当事人自觉履行率却较低，执行案件数量庞大；另一方面，部分被执行人法律意识淡薄、社会诚信度差，且可供执行的财产呈现多元化、复杂化、隐匿化特点，使执行工作面临较大困难。
（一）执行“五难”现象严重影响执行工作效率。被执行人难找、被执行财产难查、应执行财产难动、协助执行人难求、特殊主体难执，此谓执行工作的“五难”现象。不自觉履行、拒不履行，或无财产可供执行、被执行人下落不明的现象已然成为常态。一是被执行人法制观念薄弱，采取各种手段故意规避执行，有的甚至以暴力、自残等方式妨碍执行。二是一部分案件（主要是刑事附带民事、交通事故人身损害赔偿、追索赡养费、扶养费、抚育费等），从申请执行时就没有多少财产可供执行，导致法院无法及时执行到位，申请人权利难以实现。三是以基层政府或自治组织为“特殊主体”的执行案件，以及涉及征地、拆迁等案件，法院遇到的执行阻力较大。国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》于今年起实施，该条例取消了行政强拆，确立了司法强制搬迁制度，法院已成为拆迁案件强制执行的主体，执行工作正面临着新的、更大的挑战。
（二）执行联动威慑机制尚有待进一步完善。一是法律依据方面，虽然现行法律对拒不履行义务的被执行人作出了可以查封、扣押、罚款、拘留等直至追究刑事责任的规定，但规定得较为宽泛，尤其是依据刑法追究被执行人的拒不履行人民法院裁判罪较为困难，对被执行人所形成的震慑作用不够强大。二是社会诚信机制方面，目前尚未建立起完备的信用体系，失信违法成本不高。三是综合治理方面，被执行人信息共享机制不健全，个别负有法定协助执行义务的单位对法院执行工作的配合不够积极，地方和部门保护主义尚未杜绝，尤其是外地执行案件，地方保护主义更为明显。
（三）执行工作的保障机制仍存在不足。一是案多人少，矛盾突出。按照规定，执行干警人数应占本院在编干警的15%,但实际上，我市法院（尤其是基层法院）执行干警人数未能达到这一比例，而大多执行人员年人均执行案件在200件以上，执行人员长期超负荷工作，压力较大。二是执行队伍素质参差不齐。少数执行干警的工作能力和业务水平与日益增长的司法需求不相适应。三是执行装备发展不平衡，设备落后老化。基础设施无法配备到位，不能满足执行工作的高风险、高强度要求，一定程度上影响了执行工作的正常开展。四是执行救助资金保障不足。特别是刑事附带民事、交通事故赔偿、劳资纠纷等案件，申请执行人生活特别困难，而被执行人履行不能，此类案件所需的执行救助资金量逐年增长，虽然目前我市两级法院已建立执行救助专项资金，但可救助的范围和金额有限。个别基层法院救助资金的启用需报当地政法委审批，救助效率较低。
（四）执行工作的内部管理有待进一步改进。执结考核机制和结案管理值得研究，按照上级法院目前的结案率考核方式，以程序性方式终结的案件也被计入执结总数，不能客观反映有效执结率；对执行中止、程序终结的案件以及未履行完毕的执行和解案件缺乏有效的动态跟踪管理，有些应当恢复执行的未及时恢复。案件执行的透明度有待提高，有的案件执行时间跨度大，执行公开不及时，申请人对执行进度、执行措施和财产处置等情况不了解，造成一些当事人不满。
三、加强执行工作的几点建议
当前的“执行难”是多种因素影响和制约的结果。解决“执行难”问题仅仅依靠法院自身是远远不够的，需要社会各界共同努力，综合治理。为此，市人大视察调查组建议：
（一）要全力构筑社会化执行大格局。要认真贯彻中央关于解决人民法院“执行难”的一系列重要指示精神，进一步完善领导协调机制，形成“党委领导、人大监督、政府参与、各界配合、法院主办”的执行工作格局。充分发挥执行联动机制作用，明确各有关部门协助执行的法定职责，简化协助执行的工作程序，提高协助执行效率。不断强化执行诚信系统建设，建立执行信息特别是失信信息的管理、发布、共享机制，通过实施威慑联动和惩戒机制，限制被执行人的社会活动空间，促使被执行人自动履行判决义务。强化执行查控系统，健全基层协助执行工作网络和执行悬赏、奖励机制，使执行查控更加便捷、高效。进一步加强法制宣传教育，提高全民的法制观念和诚信意识，营造以配合、支持法院执行工作为荣的社会舆论氛围。
（二）要大力提高执行工作的质效。要在坚持严格执法、文明执行的前提下，充分运用好现行法律规定的执行措施和强制手段，持续加大执行工作力度，逐步消化执行积案，实现新收执行案件的良性循环。对有履行能力而拒不执行的被执行人，法院要依法追究其法律责任；情节严重构成犯罪的，公、检、法机关要按照各自职能，密切配合，坚决追究其刑事责任，依法维护法律的尊严和司法的权威。要讲求执行艺术，创新执行方式，不断完善执行措施，提高实际执结率。进一步完善立、审、执协调配合机制，在立案、审理、调解、判决等环节加强配合，有效防止被执行人转移、隐匿财产，形成共同解决执行难问题的整体合力。深化完善执行实施权、裁决权相互分离、相互制约机制，切实加强内部监督；认真落实案件流程管理、执行全程公开、执行款物管理等制度，增强案件执行的透明度，不断提高人民群众对执行工作的满意度。
（三）要着力提升执行队伍的素质。全市法院要高度重视执行队伍建设，加强业务培训和政治思想、纪律、作风、廉政教育。引导干警牢固树立执法为民的宗旨意识和以人为本的执法理念，严格遵守“依法执行、及时有效执行、文明执行、严格执行和注重执行效果”的执行行为规范，做到公正与效果相统一。加大对执行干警业务培训力度，增强新时期下做群众工作的能力水平，使其适应执行工作面临的新任务和新挑战。增强干警的使命感、责任感，消除消极畏难思想，严格、公正执法，积极主动地履行执行职责。建立健全执行人员的奖惩机制，激发执行人员的工作积极性，对不依法履职或违法执法行为予以严肃查处。
（四）要不断加强执行工作的保障。一是法院自身要进一步重视和支持执行工作。针对近年来执行案件逐年增长和执行人员不足之间的矛盾，进一步充实执行力量，改善执行装备，为执行工作提供必要的人力物力保障。积极建议上级法院修改完善案件执结率的考核办法，建立客观、从优、人性化的激励机制。二是积极争取党委、政府的重视和支持，加大对法院执行工作的经费保障力度，确保执行工作安全、有效地开展。三是进一步建立健全规范的执行救助制度。各级财政部门应根据实际需要，逐步加大对执行救助资金的财政预算安排。完善执行救助资金的筹集、管理、使用、申请、发放、监督制度，在彰显司法人文关怀的同时，最大限度地维护社会稳定。
