关于市区保障性住房建设情况的视察报告
市人大常委会视察调查组
（2011年5月30日）
住房问题是事关群众切身利益的重大民生问题，也是重要的政治、经济和社会稳定问题，关乎经济社会发展的全局。近年来，住房保障日益成为社会关注的热点和焦点，对此市人大常委会高度重视，将听取和审议市政府关于保障性住房建设情况列为年度重点工作之一。4月15日，市人大常委会副主任宋飞、吴晓春、陆玉明、王平及常委会部分组成人员对市区保障性住房的建设情况进行了专题视察，之前我们在分管领导的带领下多次开展了有关调研活动，现将视察调研的情况汇总如下，供各位组成人员审议时参考。
一、我市保障性住房建设的基本情况
近年来，市政府进一步强化住房保障职能，连续多年将保障性住房建设列入为民办实事项目，逐步增加面向中低收入家庭的住房供给，我市保障性住房建设管理工作取得明显成效，各项工作在全省处于领先。
一是加强领导，住房保障政策体系初步建立。市政府先后出台了《关于进一步促进市区房地产市场平稳健康发展，加快推进保障性住房建设的意见》、《市区保障性商品房管理暂行办法》、《市区廉租住房保障实施细则》、《市区经济适用住房管理细则》、《市区拆迁安置房建设项目行政审批综合预审操作程序》等政策文件，为保障性住房的建设管理和规范运作奠定了基础。同时市政府不断加强对保障性安居工程的领导，健全工作组织，完善工作机制，大力支持和推进保障性住房建设管理，基本建立了一个以廉租房、经济适用房、限价商品房、公共租赁房等为主要内容，有重点、分层次、多渠道解决中低收入家庭居住困难的住房保障体系。
二是协作配合，合力推进保障性住房建设的部门联动工作机制初步形成。在加快保障性住房建设过程中，政府相关职能部门各负其责，密切配合。规划部门注重保障性住房布局规划，开辟审批绿色通道，为保障性住房工程的快速推进提供规划技术支撑。国土部门加强土地供应计划管理，坚持优先供应保障性安居工程用地，精心组织保障性安居工程的供地工作，并强化土地批后监督，加快保障性安居工程建设进程。2007年以来，市区共供应拆迁安置房建设用地581公顷，占住宅类土地供应总量的45%，供应城中村和危旧房改造用地29.5公顷，挂牌出让限价住房用地18公顷，供应公共租赁住房（含职工宿舍）用地32.8公顷，配建经济适用房用地面积约1公顷，基本满足了保障性安居工程的用地需求。建设部门严格执行基本建设程序，创新监管手段，加强施工过程中的动态监管，强化竣工验收，努力提高保障性住房工程质量。发改、财政部门积极争取上级资金补助，缓解建设资金紧张的矛盾。
三是狠抓落实，保障性住房工程建设加速推进。“十一五”期间市区共筹集廉租房429套，配建、统建经济适用房2159套，16.8万m2。发放廉租房租金补贴2183.4万元，经济适用房政策性补贴10656万元。有近7000户人均住房建筑面积不足20 m2、人均月收入1200元以下的低收入住房困难家庭得到了廉租住房、经济适用房实物保障或货币补贴，实现了对低保住房困难家庭有实物配租需求、低收入住房困难家庭申请租金补贴的“应保尽保”。今年市区还将筹集廉租房房源100套，建设经济适用住房300套。
市政府十分重视拆迁安置房建设，“十一五”期间市区共竣工交付拆迁安置房557.61万m2，并以相对稳定的较低价格向拆迁户供应，累计安置被拆迁家庭4.3万户。今年市区将新开工拆迁安置房350万m2，竣工交付200万m2，预计安置拆迁户1万户。
在着力解决城镇低收入家庭住房困难的同时，市政府大力发展公共租赁住房来解决新就业和外来务工人员住房问题。“十一五”期间市区累计投入4.3亿元，建成公共租赁住房23万m2，解决了3.5万人的居住问题。今年市区计划开工新建公共租赁住房15 万m2，不少于4200套（间）。
今年市政府开始着手解决那些买不起普通商品房，又不符合廉租房和经济适用房保障条件的“夹心层”的住房困难。在明确省政府下达我市新建限价商品房2000套的任务全部由市区完成的基础上，自我加压，计划三年内开工建设限价房不少于10000套，今年开工建设不少于40万m2，上市不少于5000套。目前开发区炜赋花苑1792套、崇川区3399套限价商品房已经开工，港闸区限价商品房项目正在抓紧办理用地手续，也即将开工建设。
市政府还将目光延伸到外来务工人员，在全国率先将优秀农民工和交纳社会保险时间较长的外来务工人员纳入住房保障范畴，使优秀外来务工人员在住房保障方面享受“同城待遇”，去年已有19户优秀农民工家庭通过审核。今后每年将从市区经济适用住房中拿出一部分作为外来农民工保障性住房房源，对符合条件的外来务工人员实施住房保障。
此外，市政府还实施了7个危旧房改造项目，改造面积41.6万m2，受益群众3688户。其中公园二村、公园三村和南工房改造项目已基本完成，今年还将新启动5个片区的危旧房改造，改造面积20万m2。
二、我市保障性住房建设工作面临的困难和问题
尽管市政府在保障性安居工程上下了不少功夫，但是我市的住房保障水平与群众心中的期盼还有一定的差距。工作中仍存在一些薄弱环节，下一步的工作推进还面临着一些困难和问题，需要引起重视。
（一）拆迁安置房建设速度与安置需求不相适应。近年来，随着我市城市化进程的不断加快，城镇拆迁量与日俱增。由于用地指标紧张等原因，安置房的建设远远跟不上拆迁的速度，在外过渡的拆迁户连年递增。再加上近年来安置房逐步从多层向小高层、高层发展，建设周期进一步延长，导致人等房的现象比较严重，超期过渡的现象比较普遍，对群众的生活带来了较大的影响。2010年，崇川区、港闸区、开发区合计在外过渡的拆迁户达18336户，其中过渡期在18个月内的有13182户，过渡期超过18个月的有5154户，最长的在外过渡时间已达36个月。
（二）拆迁安置房的基础设施配套及建筑质量有待提升。由于拆迁安置房的建设用地是公开挂牌拍卖的，价高者拿地，而安置房卖给拆迁户是政府定价的，开发商为了维持利润，往往在建设过程中擅自变更设计规范，降低材料档次和配套标准，给项目管理带来困难，也导致拆迁安置小区的设计品质、配套设施和建筑质量低于普通商品房，特别是同小区的安置房项目和商品房项目相比，差距明显。部分安置房项目由于过份压缩工期，建设程序不够规范等导致交付后产生墙壁裂缝、渗漏，带来群众投诉上访等后续问题。尽管目前三个区已采取尽可能由国有公司作为拆迁安置房的建设主体，但是上述问题仍然不可避免。
（三）住房保障的覆盖面还有待进一步扩大。一方面随着商品房价格的持续上涨，老百姓的购房压力加大，住房困难的群体在逐步扩大；另一方面在住房保障体系中还存在着一些“上下不靠”的家庭，比如不符合现有廉租房实物配租条件，但是靠租金补贴又无力改善住房条件的低收入住房困难家庭；不符合廉租房租赁条件、符合经济适用房申购条件又买不起经济适用房的低收入住房困难家庭；不符合经济适用房申购条件，又买不起商品房的中低收入住房困难家庭等。这就要求我市的住房保障政策体系随着经济社会发展水平的提高作进一步的调整、细化和完善，逐步扩大保障性住房惠及范围。
（四）保障性住房的运作及监管机制需要进一步完善。低收入住房困难家庭调查工作机制不够完善，对住房保障对象个人信息的搜集、核实和动态管理还缺乏一套比较客观、科学的管理体系和实施细则。比如对保障对象定期审核和保障性住房的流转过程缺乏有力监管，对获分配房屋人群的经济收入变动情况监管不到位等，使得廉租住房和经济适用住房的分配和管理还存在一些疏漏，影响了住房保障的可持续发展。廉租住房的退出机制有待进一步的明确，限价商品房的分配管理制度尚需进一步完善等等。
三、加快推进保障性住房建设的几点建议
住房是一种特殊商品，不能完全依靠市场来解决，保障公民特别是低收入群体的居住权是政府公共服务不可推卸的责任。面对当前商品房价格居高不下、房价与居民收入水平不相适应的形势，未来几年我市保障性住房的建设任务十分繁重，要让更多的住房困难家庭真正享受到住房保障的优惠政策，还有许多工作要做。对此我们建议：
（一）强化认识，提高加快保障性安居工程建设的责任感。大力实施保障性安居工程，关系人民群众切身利益与社会和谐稳定，关系经济平稳较快发展和房地产市场健康稳定发展，对于推动经济社会转型，保障和改善民生意义重大。办好这件大事，群众迫切希望，社会热切期盼，政府义不容辞。当前我市的公共租赁住房、限价商品房、外来务工人员住房保障等还处于起步阶段，市政府及相关职能部门要站在全局和战略的高度，进一步提高认识，统一思想，增强责任意识，把满足群众基本居住需求放在突出位置，充分认识保障性住房建设任务的艰巨性，紧紧围绕实现“住有所居”和“到‘十二五’末城镇居民人均住房建筑面积达到36平方米”的目标，在以往工作的基础上，进一步加大组织推进力度，扎实高效地把保障性住房建设工作抓实抓好。
（二）科学谋划，统筹安排，推动保障性安居工程健康有序开展。住房保障工作是一个系统工程，需要政府各相关部门合力推进。市住房保障部门要深入开展居民住房情况调查，摸清底数，比较准确地掌握到底有多少需要予以保障的住房困难家庭。在此基础上，拿出分类保障的计划、措施和办法，制定实施方案，明确时间进度和具体责任。规划、国土、财政、建设等相关部门再据此科学安排用地计划指标、筹集建设资金、制定年度建设计划。目前我们面临的最大难题一是资金，二是土地。保障性住房建设投入大，仅仅依靠政府财政，难以保证工程的可持续性。要坚持政府主导和市场运作，多渠道筹集建设资金，建立稳定、规范的资金来源渠道。严格执行将土地出让净收益中不低于10%的资金用于保障性住房建设的规定，充分发挥住房公积金的保障作用，同时要创新体制机制，发挥财政资金的杠杆作用，通过多种方式吸引、鼓励、支持社会投资主体参与保障性住房建设。要坚持优先保证保障性住房用地供应，进一步加强规划管理，综合考虑我市未来的产业布局、重点发展区域、各类住宅布局平衡和就业与居住均衡发展的需求，根据区域功能定位，统筹安排选址和建设规模，并突出其保障性，在规划中对套型和面积作严格限定。
（三）以民为本，逐步扩大住房保障的受益面。住房保障工作政策性强，需要在实施过程中对现有的政策不断地进行调整完善，使政府保障与市场供给有机结合，真正做到“市场的归市场，市长的归市长”。要结合我市的经济社会发展和房价水平，适时调整、完善、细化住房保障政策，合理确定保障性住房供应对象，逐步提高住房保障范围和标准。有计划地逐步降低廉租住房、经济适用房、限价商品房的申请门槛，进一步提高廉租住房实物配租比例，适当放宽对市区优秀农民工和缴纳社会保险时间较长的外来农民工的住房保障条件，扩大政府实施住房保障的覆盖面。要进一步重视拆迁安置房的建设，科学安排，精心组织，做到规划心中有数、计划尽早安排、土地优先供给、项目尽早开工，千方百计缩短拆迁户在外过渡时间，扭转“人等房”甚至超期过渡的局面，并努力实现“房等人”的良性循环。
（四）完善机制，让真正困难的群体享受住房保障。要把保障性安居工程实施好，各项管理机制要及时跟上，才能做到保基本、促公平、可持续。一是要完善限价商品房管理制度。限价房是个新生事物，其价格是同地段普通商品房的70%左右，社会各界都非常关注。如何确定购买对象？如何办理申购手续？如何进行监督规范？市政府及相关部门要开展深入细致调查研究，进一步完善政策，确保让真正困难的群体享受有限的住房保障资源。申请的门槛不能过高，否则符合条件的人太少，或者符合条件还是买不起；也不能过低，否则容易导致部分人钻政策的空子，浪费了有限的保障房资源。二是要完善保障性住房退出机制。要强化信息化管理手段，通过相关部门信息共享，建立高效快速的保障对象信息核查机制，严格动态管理，破除廉租房和公共租赁房租住终身制，对那些收入增加或条件变化超出保障标准的人要及时改变保障方式或退出政府保障的行列。三是要完善监督机制。要坚持阳光操作，完善监管措施，明确法律责任，形成公开透明、公平公正的保障性住房运作管理程序。采取媒体公示、群众举报等多种渠道让社会公众参与保障性住房的监督，严厉惩处在住房保障相关活动中的违法违规或者严重违约行为，确保保障性住房资源优先用于最困难、最需要的家庭，努力把这一重要民生工程建成阳光工程。
（五）量质并重，把保障性安居工程建成优质工程。市政府要强化在保障性住房工程建设中的质量意识，坚持把工程建设质量放在首位，严格执行基本建设程序，明确责任主体，强化对各环节的监管，督促建设单位加强对设计、施工质量的过程控制，坚持抗震设防标准，保证保障性住房建设功能标准、合理工期和造价，并对各参建环节的单位落实终身责任制。要严格执行工程竣工验收合格后设置标牌制度，将建设、勘察、设计、施工、监理单位等工程责任主体的名称和主要负责人姓名公布在建筑物的明显部位，接受社会监督。要改变当前保障性住房项目完全以价高者得地的方式，综合考虑各种因素，积极探索和研究更加科学的保障性住房建设体制、机制和模式，从制度上、源头上入手，把好建设质量监督管理关，确保保障性住房廉价不低质。同时在工程实施过程中，要注意与城市规划、土地利用规划相衔接，与危旧房改造相结合，注重保障性住房的市政基础设施和教育、医疗、商业等公共配套服务设施建设，方便群众日常生活，为广大人民群众安居乐业创造良好环境。
