关于“两院”贯彻实施新修改的刑事诉讼法情况的视察调查报告

发布时间： 2013-11-26 　字体：[ 大 中 小 ]

市人大常委会内务司法委员会

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　我国刑事诉讼法（以下简称刑诉法）制定于1979年，曾于1996年进行过一次修正。2012年3月14日，十一届全国人大第五次会议表决通过了关于修改刑诉法的决定。此次修改内容涉及100多处，修改比例超过总条文的50%，修改后的条文总数达290条，并且增加了新的编、章、节。本次修改，最重要的变化在于将“尊重和保障人权”的宪法原则写入了刑诉法，体现了惩罚犯罪与保障人权并重，并在这个基调下对具体法律制度和规范进行修正，使整部法律的程序设置和具体规定符合到宪法原则要求上来。为保证这部法律在本市得到全面、正确、有效的实施，积极推进民主法治建设，维护司法公正，市人大常委会决定将“两院”贯彻实施新刑诉法的情况列入2013年度监督议题。在开局之年，对一部刚刚施行的法律进行专项工作审议，是本届人大加强司法监督工作的一次积极尝试。

　　为市第十四届人大常委会第十次会议做准备，9月下旬，市人大常委会党组副书记、副主任王向红率部分市人大代表、内司委委员，就我市法院、检察院贯彻实施新刑诉法的情况进行了专题调研,分别听取了市中院、市检察院以及部分基层法院、检察院的工作汇报，召开了由市公安局（看守所）、司法局、监狱及部分律师参加的座谈会，广泛听取意见建议。10月15日，市人大常委会党组书记、副主任黄利金，副主任王向红、程静率部分常委会组成人员，先后前往开发区人民法院、如东县人民检察院，对“两院”贯彻实施新刑诉法的情况进行了视察。根据调研视察的情况，现将有关工作报告如下，供常委会审议时参考。

　　一、“两院”贯彻实施新刑诉法的工作情况

　　这次刑事诉讼法的修改条文多、涉及面广、制度调整大，更加注重对犯罪嫌疑人、被告人和被害人的人权保护，更加注重对律师执业权利的保护，对司法机关依法履行职责提出了更高标准和要求。一年多来，我市法院、检察院高度重视对新刑诉法的学习贯彻，积极应对刑事诉讼理念和内容的重大变化，充分准备，积极工作，为新刑诉法在我市正确、有效实施打下了较好的基础。

　　一是不断提高思想认识。全市法院、检察院通过举行培训班、专家讲座、岗位练兵、业务竞赛等多种形式，着重加强刑事审判工作人员、检察人员有针对性的学习教育，重点在思想认识上强化尊重和保障人权理念，更准确地理解法律精神，更全面地把握法律规定。通过“走出去、请进来”的方式，加强公、检、法、司、律师之间的学习交流，积极组织开展相关理论与实务研讨，不断深化对刑事诉讼法修改意义的认识，学习借鉴其他单位的经验做法，为刑事诉讼法的贯彻实施奠定了较好的思想理论和知识基础。

　　二是大力加强制度建设。去年刑事诉讼法修改颁布后，我市法院、检察院及时启动了贯彻实施该法的准备工作，结合我市实际，对照梳理出了需要研究解决的若干问题。在对这些问题进行归类分析的基础上，全市法院系统、检察院系统以及相关执法机关共同制定会签了多项规范性文件[i]。这些文件包括了修改后刑事诉讼法的各项重点内容和要求，涵盖了侦查、起诉、审判、执行等刑事诉讼的各个环节，重点解决各执法、司法机关在实施新刑诉法过程中涉及程序衔接及实际操作中存在的突出问题。法院、检察院加强了相互之间的沟通协调，通过刑事办案联席会、联络员会议、邀请检察长列席审判委员会等形式，对法律实施中遇到的一些重大问题交换意见，形成共识。同时，积极调整完善内部制度规范，建立健全相关工作机制。

　　三是积极改善执法环境。针对法律的新规定、新要求，全市法院、检察院积极创造条件，努力破解难题，着力做好新刑诉法贯彻实施的衔接和准备工作。去年下半年，在市委政法委的统一组织下，“两院”分别开展了涉及久押不决等刑事案件的专项清理活动，进一步解决超期羁押问题，为落实刑事诉讼法新的审限制度奠定了基础。市检察院向社会公开招录一批检察人员和辅助人员，充实办案一线，并按照“全部、全面、全程”的要求，对所有职务犯罪案件的讯问过程进行全程录音录像。全市检察机关结合群众工作区建设，大力构建网络平台，广泛使用高速扫描仪、速拍仪等设备，实现阅卷电子化。为保证刑事审判工作的顺利进行，全市法院不断加强刑事审判庭的硬件改造，其中海安法院一改以往“大会堂式”的审判庭布局，扩大审判区域，实行庭审过程360°无死角同步录音录像双保障系统，并通过设置举证台、隔离式视频作证[ii]、手机信号屏蔽、押解专用通道等方式，为庭审高效、安全运转提供了有力的司法保障。

　　四是切实转变执法方式。新刑诉法实施以来，我市法院、检察院结合自身职能，认真研究新法带来的机遇和挑战，更新司法理念，调整工作方式，规范执法行为。针对新刑诉法对逮捕条件的提高，全市检察机关改变以往“构罪即捕”的做法，严格遵循“少捕、慎补”的刑事政策，其中崇川区检察院还开展了逮捕必要性听证活动，取得良好效果。不断深化刑事执行监督，改变对刑罚执行的监督格局，将事后监督转为同步监督。全市法院积极构建繁简分流的审判机制，不断扩大简易程序适用范围；认真开展审前调查[iii]，开好庭前会议[iv]，规范庭审举证、质证，推动关键证人和鉴定人出庭作证，依法排除非法证据，充分保障被告人的辩护权利。新刑诉法实施以来，律师会见率、刑事辩护率、法律援助率、证人鉴定人出庭率等同比都有不同程度的上升，表明刑事司法理念和方式已经有了明显改变。　

　　五是努力探索新的机制方法。全市法院、检察院围绕刑事诉讼法确定的新制度、新程序，积极开展创新工作，认真研究法律实施中出现的新情况、新问题，总结经验，完善机制，形成了一些有益做法。全市检察机关对简易程序的公诉案件，全部派员出庭支持公诉并履行法律监督职责，并尝试“集中移送、集中起诉、集中出庭”的工作机制，提高简易程序的工作效率。如东县检察院在健全完善轻微刑事案件和解流程的基础上，创设了 “三审、三查、三结合”[v]的刑事和解监督机制，有效实现了对侦查、审判环节刑事和解案件全方位、立体化的监督，其经验做法得到省检察院的肯定和推广。全市两级法院、检察院根据未成年人刑事案件特别程序的规定，结合我市实际，建立了未成年人刑事案件办理工作体系，推行合适成年人到场制度，制定社会调查办法，严格未成年人犯罪记录封存制度[vi]，组建未成年人法律援助队伍，切实加强未成年人的司法保护。

　　二、新刑诉法实施中存在的主要问题

　　新修改的刑事诉讼法正处于法律实施的初始阶段，执法理念、工作模式正处在调整期、适应期，各执法司法机关之间以及他们与律师的关系正处在磨合期，诉讼参与各方的思想观念、制度机制、方式方法、条件能力与新法的要求还有不相适应的地方。

　　1、对新刑诉法精神实质的理解不够深入。新刑诉法凸显了尊重和保障人权的理念，是对我国刑事诉讼制度的重大变革，体现了社会主义民主法治建设的重大进步。但在实践中，保障人权理念还没有普遍、深入地在每一位干警中树立起来，“重实体轻程序”等情况还不同程度的存在。部分办案人员对律师权利的强化和律师深度介入诉讼程序，以及对职务犯罪侦查工作趋于公开化、透明化等感到不适应。

　　2、认知程度和执法尺度存在差异。由于刑事诉讼法中有些规定相对原则，各执法司法机关对某些法律条文精神的理解不尽相同，上级机关与基层单位对法律的把握也存在差异。例如，在证据真实性、关联性、合法性的判定和采信标准上，公、检、法机关和律师的认识存在某些差异，个别案件因各方对证据形式和证明标准认识不同，证据补查补证工作配合不畅，出现立或不立、捕或不捕、诉或不诉等方面的分歧，可能对司法公正和诉讼效率带来影响。

　　3、素质能力还不能完全适应新法要求。一是部分干警对刑事诉讼法的新规定、新制度还不够熟悉，有的习惯沿用原先的工作思维和工作方式，侦查工作与“以审判为中心”的要求仍有差距。二是由于受传统观念影响、公民法制意识不强、对证人有必要出庭作证的标准把握不准、证人保护制度不到位等原因，新刑诉法关于证人强制出庭的制度尚难以有效落实。三是部分法官对庭前会议的意义、功能认识不够，庭前会议难以发挥应有的效用。四是由于人口流动较大，异地的受委托机构配合不到位，以及在侦查起诉阶段启动社会调查评估较少等原因，法院审前调查工作难度较大。

　　4、律师刑事辩护权利的保障还有待加强。新刑诉法进一步明确了律师在刑事诉讼各个阶段的权利，但从调研情况看，少数单位在落实上还有差距，主要反映有：在侦查阶段律师“会见难”的问题依然存在，比较集中的是反映检察机关侦查的职务犯罪案件（尤其是特别重大贿赂犯罪案件）“会见难”问题；在审查批准逮捕、审查起诉过程中听取辩护律师的意见不够；侦查机关在案件移送时较少能告知辩护律师；一些机关在方便律师查阅、复印案卷材料方面还做得不够等。

　　5、看守所羁押收监难问题较为突出。部分司法机关反映，在将决定逮捕的犯罪嫌疑人、被告人或罪犯送交看守所执行时，看守所往往只进行简单询问式检查后，就以可能患有某种疾病为由不予接收，造成有些犯罪嫌疑人、被告人或罪犯无法及时羁押收监，有的户籍是外地的犯罪嫌疑人、被告人、罪犯一逃了之，有的甚至再次违法犯罪。羁押收监难问题不仅消耗了司法机关大量的精力，也损害了法律的权威，影响了社会稳定和刑事诉讼活动的正常开展。

　　6、人财物保障不足的情况更加严峻。刑事诉讼法增加了较多新的规定，公、检、法、司等机关的工作量随之大量增加，“案多人少”的矛盾更加突出。对照新刑诉法的工作要求，“两院”现有的办案条件和物质装备水平尚难以完全满足实际工作的需要。

　　三、意见和建议

　　针对新刑诉法贯彻实施中存在的问题，提出如下几点建议：

　　1、进一步深化认识、转变理念。新刑诉法充分体现了我国人权保障和法治文明的重大进步。我市“两院”要把学习、贯彻和宣传新刑诉法作为落实党的十八大精神、推进依法治国基本方略、服务地方经济社会发展大局的重要实践，正确、全面、不折不扣地落实法律的基本精神和原则。要牢固树立现代刑事司法观念，打破原有的惯性思维、习惯方式，正确处理好惩治犯罪与保障人权的关系，把思想统一到刑事诉讼法的立法宗旨、立法原意上来。要加大对广大干警特别是基层干警的学习培训力度，使保障人权、程序正义、无罪推定、证据裁判等观念深入人心，真正把这些理念体现到每一起案件的处理上，贯穿到刑事诉讼的每一个环节中，确保办理的每一起刑事案件都能经得起法律和历史的检验。

　　2、进一步完善刑事诉讼格局。新刑诉法在继续强调各司法机关各负其职、互相配合基础上，更加注重公、检、法之间的权力制约，更加注重检察机关法律监督作用的发挥，更加注重控辩双方的平等对抗。“两院”要进一步认清各自在刑事诉讼格局中的新责任和新要求，既要加强工作上的协调配合，更要注重权力运行中的相互监督和制约。检察机关要充分发挥法律监督职能，严格把握审查逮捕、审查起诉和抗诉关，把监督贯穿于刑事诉讼活动的始终。法院应当认真审查被告人及其辩护人提出的辩护意见和提交的证据材料，并在裁判文书中说明采纳与否的理由。要深化对刑事辩护制度的认识，充分尊重和保障辩护权利，切实保障律师会见、阅卷、调查取证和庭审中发问、质证、辩论等辩护权利。要不断推进司法民主进程，增强司法工作的公开性和透明度，保证司法权在阳光下运行，接受公众和社会的监督。

　　3、进一步加强工作制度和机制建设。“两院”要把贯彻实施刑事诉讼法与推进司法体制和工作机制改革结合起来，与推进司法规范化建设结合起来。结合我市的实际，在深化、细化上下功夫，使制度和程序更具操作性。对属于公、检、法、司各部门之间的互涉性问题，各机关要加强沟通协调和工作衔接，保证新规定的有效实施。当前，重点要在立案标准、逮捕条件、羁押标准、证据形式和证明标准等问题上统一认识和执法尺度，积极寻找对策，妥善化解收监难等问题。要建立健全法官、检察官权责一致的办案责任制、错案纠正及责任追究制，以及科学合理、符合司法规律的绩效考评制度。要建立明确、具体、可操作的证人、鉴定人保护措施，加强各环节的衔接配合，明确警力配置、经费来源。要细化法院、公安、精神病医院之间的程序衔接，使强制医疗制度落到实处。同时，要注重分析研究实践中出现的新情况、新问题，不断建立健全系统内部的制度和程序。

　　4、进一步加大司法能力建设。“两院”要把加强队伍素质能力建设作为基础工作来抓，努力打造一支政治坚定、能力过硬、作风优良、清正廉洁的司法队伍。要结合正在开展的党的群众路线教育实践活动，把尊重保障人权、促进司法公正作为“为民、务实、清廉”的重要内容，推进对刑事诉讼法的再学习、再教育，在深入群众的实践中提升能力。要树立正确的刑事执法观，坚持把公正司法、司法为民作为工作的价值取向，加强专业训练，切实增强贯彻实施刑事诉讼法的责任和能力。检察机关要牢牢抓住诉讼监督这个重点，完善监督程序，健全监督机制，不断增强刑事诉讼监督和自我监督能力。法院要立足控辩式庭审的特点，不断增强法官驾驭庭审、居中裁判的能力和水平。

　　5、进一步推动实际问题的解决。要积极争取各级党委、政府的关心、支持，认真研究在贯彻实施刑事诉讼法过程中遇到的人、财、物等实际问题，根据轻重缓急，分期分批予以解决。对一些急需解决的重点问题，例如证人鉴定人出庭费用、法律援助费用、司法救济经费的落实，以及实现未成年人与成年人分别关押等问题，要抓紧研究解决。对目前困难较大的，要加强统筹协调，积极创造条件，努力推动早日解决。