关于《中华人民共和国水污染防治法》的执法检查报告
南通市人大常委会执法检查组
2010年8月26日
主任、副主任、秘书长、各位委员：
受市人大常委会《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）执法检查组的委托，我向会议报告《水污染防治法》执法检查情况。今年6-7月市人大常委会对《水污染防治法》贯彻执行情况开展了执法检查。这次执法检查共分两个阶段进行：第一阶段从6月15日至7月15日，由各县（市、区）和市相关部门进行自查；第二阶段是7月26-27日，由市大常委会副主任宋飞、徐永兵带领市人大常委会执法检查组分别前往通州区先锋镇水环境整治现场、海门市三和镇羚杰牧业绿色循环沼气发电工程、如东化工园区排放水污染物企业监控中心、海安曹平河疏浚整治工程、市污水处理中心等现场实地检查，并听取了8个县（市、区）政府及市环保局、城乡建设局、农业委员会、水利局、海洋与渔业局的汇报。通过检查，我们感到，执行《水污染防治法》至关重要，前阶段我市贯彻执行成效显著，但依然存在一些问题，全面实施好这部法律任重道远，必须高度重视，锲而不舍，不能有丝毫懈怠。
一、取得的主要成绩
我市地处长江下游，境内的淡水资源既是我市经济社会发展的有利条件，也给我市提出了加强水环境保护的重大课题。《水污染防治法》自2008年修订施行以来，市政府认真贯彻实施，防、治并举，全市水环境质量稳中有升，重点流域水质情况总体良好。
1.领导重视，措施有力，以规划引领水污染防治。市政府高度重视《水污染防治法》贯彻实施工作，将水污染防治各项目标以责任状形式层层分解落实，同时将环保基础设施建设、区域供水工程、农村饮水安全工程、农村河道疏浚、市区“清水工程”建设以及污染企业改造搬迁等列入为民办实事内容，明确责任，加强考核，严格奖惩。制定了《南通市“十一五”环境保护规划》，其中水污染防治章节，明确了“十一五”期间污染控制的环境质量目标和污染物排放总量控制目标，并确定了具体的水污染防治工程。在江苏沿海开发上升为国家战略后，我市又迅速组织编制了木并 茶运河、如泰运河和通吕运河等主要沿海河流的水环境综合整治规划，分别明确了到2012年、2015年每条河流要求达到的水质标准，并提出了为全面实现治理目标需要着力推进的十一个方面的控制措施。
2.加强水源地保护，加快水厂建设，确保饮水安全。实施区域供水后，我市城乡供水对现有5大水厂水源地的依赖更大，对饮用水安全保障抗风险能力的要求更高，市建设、环保、水利等部门在政府的领导下，分工合作，把做好水源地保护、防止水源污染作为一项重中之重的工作来抓。为确保饮用水安全，我市完善了饮用水源地保护的相关规章制度，2008年，按照《江苏省人大常委会关于加强饮用水源地保护的决定》、《饮用水水源保护区标志技术要求》等规定，重新划定了水源保护区，加大了监测监控力度，建立了多部门水源水质在线监测数据的共享平台。为加强水源地环境监管和水环境污染应急能力建设，市政府及相关部门一方面细化完善了《南通市区域供水应急水源规划》，一方面按照应急预案要求，加强应急基础设施建设，完善应急物资储备，目前正在加快狼山水厂、洪港水厂应急处理设施建设，以增强水源水质不稳定条件下的保供能力。崇川区、港闸区政府全力推进境内水源地周边环境整治，加强了饮用水水源地环境的长效管理。据监测显示，2009年，市区和各县（市）城镇集中式饮用水源水质达标率100%。近两年，在加强水源地保护的同时，我市加快了大型水厂建设， 2009年开工建设的日供水20万立方米的狼山水厂三期已投入试运行，今年初开工的日供水20万立方米的洪港水厂四期预计8月底投入运行，一期日供水40万立方米的狼山水厂分厂建设已取得土地预审批文，日供水20万立方米的长青沙水厂二期建设前期工作取得实质性进展，李港水厂取水口位置设置已召开专家咨询会。预计2012年市区几大水厂能实现日供水215万立方米，日供水能力在2008年的110万立方米基础上翻了近一番。李港水厂建成后将实现市区大水厂间对置供水，为市区供水安全再添屏障。
3.严格环评，创新监管，加大对污染企业整治力度。环保部门在各级政府的支持下，认真开展工业污染治理，按照一手抓准入，一手抓整治的思路，环境保护工作的重点逐步从以末端治理为主向源头控制为主的综合防治战略转移。近年来，不断加强对建设项目的环评管理，严格执行环境影响评价与“三同时”制度，对各类开发区、工业园区进区项目，尤其是对化工项目实行严格的环境准入，提高进区环保“门槛”，力争从源头控制污染的产生。据环保部门统计,2008年以来，我市否决和劝退重污染项目212个，涉及投资额49.6亿元。与此同时，大力整治工业污染。前几年，先锋和观音山地区印染企业、通海片区钢丝绳企业的水环境污染严重影响了当地人民群众的健康和安全，影响了社会的和谐稳定，各级政府和相关部门落实专门人员，创新执法手段,加强执法监管，深入企业，查找根源，实施联防联保等措施，多管齐下，力求从源头上解决问题。通过近两年的努力，这些区域内的通甲河、裤子港河、通启运河、通吕运河、新江海河流域水质得到改善。化工行业专项整治方面，按照统一部署，对全市所有化工生产企业进行了拉网式排查，建立一厂一档，严惩环境违法行为，对不符合环保要求的小化工企业采取果断的关停措施。到去年年底，全市关闭小化工企业158家，从2008年6月1日至今，环保部门对水环境违法作出行政处罚36件，罚款额267万元。2009年如皋市专项整治肠衣废水污染，取缔了近200家肠衣加工散户，肠衣加工企业集中到园区，彻底解决了长期以来肠衣无序生产、粗放生产、废水直排的难题。
4.城乡统筹，多元投入，环保基础设施建设取得新突破。污水处理工程是生态市创建和主要污染物减排工作的硬性要求，也是推进水污染治理工作的硬件支撑。市政府和相关部门大力推进污水处理等环境基础设施建设。坚持城乡统筹发展，近两年污水处理设施建设由城市向乡镇延伸，到今年6月底，全市污水处理厂累计达61座，污水日处理能力达103.1万吨，是2006年的4.4倍，市区、各县（市）县城镇生活污水处理率分别达88.3%和84.2%，分别比2006年提高了16.4个和27.9个百分点。污水管网进一步完善，全市污水主管网达1244公里。全市已建、在建污水处理工程覆盖66个乡镇，乡镇覆盖率67.7%,其中如皋、海安乡镇污水处理厂实现全覆盖，目前全市乡镇污水处理率达到19.8%。
5.科学使用肥、药，发展健康生态养殖，减轻面源污染。近年来，农业部门通过层层技术培训、技术示范，全面深入开展测土配方施肥工作，努力提高化肥利用率。据统计，2009年全市测土配方施肥推广应用面积614万亩，技术覆盖率达90%。全面推广高效、低毒、低残留农药和生物农药，同时开展专业化统防统治，提高农药防治效果，杜绝高毒高残留农药的使用，全市化学农药使用量达到省定控减目标（平均年控减3%）。引导畜禽养殖业集聚发展，规划发展生态养殖园区，开展规模畜禽养殖示范点建设，开展养殖污染减量化、无害化、资源化治理，帮助畜禽养殖户选择合理的治理模式，真正形成可以推广、简单易行的畜禽污染治理模式。目前我市水产品养殖产量已经超过海洋捕捞产量，2009年全市水产养殖总面积195万亩，渔业行政主管部门推行生态健康养殖、倡导科学投饵、用药，有效保护了渔业水域生态环境。
6.大力实施水利工程，加强排污口监管，提升水环境质量。为了维护水系畅通，改善城乡生态环境，市政府把水环境建设、水资源保护与经济、社会可持续发展有机结合起来。一是实施重点水利工程建设，提高引江排海能力。近年来，水利部门加大了沿江沿海水闸加固、迁建工程建设，强化了引排能力，初步构建了水安全保障、水资源保证和水生态保护于一体的水利工程调度控制体系。二是实施河道综合整治工程，沟通河网水系。包括一级河道整治、农村及城市河道疏浚等工程建设使全市初步构建起了引排畅通的水系，既提高了抵御自然灾害的能力，又极大地改善了城乡居民生活环境，许多以前的黑、臭水沟经过整治已成为居民休闲的亲水平台。三是实施引江调水规划，改善城乡水质。今年春季启动的引江调水工程充分利用过境水资源，通过水体置换，减轻了内河水污染。水质监测数据表明，我市55%的河道断面水质改善较为明显，尤其是下游河段水质在好转，沿海地区河水含盐量在下降，污染程度在减轻。实施入河排污口监管是水资源管理工作的一项重要内容，相关部门切实按照“安全、环保、绿化”的要求，严格开展退水对水环境影响的评审及排污口设置的审核、监管工作，为维护江河生态健康，促进水资源可持续利用发挥了重要作用。
二、存在的主要问题
近年来，在各级政府的共同努力下，我市《水污染防治法》贯彻实施取得一定成效，全市水环境质量有了一定的改善。根据南通市水利局和南通水文局对全市35个重点功能区的多年监测统计，2004—2007年重点水功能区达标率为20—28.6%，2008年加强水环境整治以来，特别是2009年9月启动引江生态补水，重点水功能区水质平均达标率35%左右。但是水环境整治是一个复杂而艰巨的系统工程，检查中发现我市局部水域的环境恶化现象依然存在，水环境保护面临的任务十分艰巨。2010年上半年全市182个水功能区全覆盖监测结果统计，全市水功能区达标率15.9—21.4%，在202个水质监测断面中，劣V类水质断面占近40%，主要超标因子为氨氮和总磷。
1.农村面源污染点多面散，难以得到有效控制。2008年以来通过污水截流、控污清源等措施，将工业点源接管后集中处理，有效消减了工业废水入河排污总量，但是面源污染由于点多面散，很难进行接管集中处理，尤其是在广大农村，由于污水和垃圾处理设施缺乏或运转不正常，部分农民对水环境保护意识淡薄，随意向河道倾倒废水和垃圾，加之生态农业、有机农业发展水平较低，生产中农药、化肥使用残余流入河道，养殖业粪便、废水综合处理比例低，沼气使用推广面积小，水产养殖中绝大多数养殖废水都没有经过任何处理就直接排放，给环境造成一定影响，从近年我市水环境监测资料分析，主要污染因子由COD、高锰酸钾指数转为总磷、氨氮污染为主，说明农村面源污染对河道水环境质量的影响已成为重要方面。
2.部分企业环保法律意识淡薄，有时存在偷排工业污水现象。由于目前客观上存在违法成本低，守法成本高的现象。一些企业由于利益驱动，想尽各种办法偷排工业污水。部分企业污染治理设施形同虚设，废水超标排放，导致内河水质恶化；由于历史原因，一些工业企业布局分散，至今未入园进区，即使达标排放也会对水体造成污染;有的企业排污管道埋设采用暗管设计，未按照排污许可制度设置明显标识;有的企业申报的用水量与排污量不一致，实际排放的水污染物种类、排放量与申报的不一致;有的企业私自将污水管与雨水管混接等各种违法行为难以绝迹。
3.污水处理标准偏低，环境基础设施建设仍然相对滞后。2008年以来我市新建、扩建了一批污水处理厂，所用的处理工艺都是国内成熟的工艺，同时新、扩建的污水处理厂都是按照一级A标准设计的。但是由于污水达到一级A标准排放，所需设施运行维护管理成本高，目前我市污水处理都按一级B标准排放，部分工业集中区污水处理厂处理工艺与接管水质针对性不够，导致很难实现稳定达标排放。另外，目前我市大多数县（市、区）城、乡镇已建成的污水处理厂污水管网建设滞后，生产、生活污水得不到及时处理，影响了城乡水环境的改善，也影响了已建成的污水处理设施正常发挥效益。此外，所辖各县（市、区）垃圾无害化处理场的建设进展缓慢，除市区外，绝大部分县（市、区）尚无符合无害化处理要求的垃圾处理场，给城乡水体及地下水造成污染隐患。
4.内河水环境容量不高，无法接纳大量污水排放。南通境内水系由闸坝控制、西引东排的特点决定了河道环境容量相对不足、纳污能力有限，不适宜容纳大量尾水排放。随着经济的高速发展，水污染物产生量不断增加，现有的污水处理工程难以削减日益增加的水污染物，治污速度跟不上产污速度，河道自身净化能力比不上排污能力。
5.中水回用率低，水资源的可持续利用难度大。由于污水处理设施运行维护管理成本较高，导致中水与自来水相比没有价格竞争优势，另外社会大众对污水回用的心理接受程度普遍偏低，一系列的制约因素导致中水回用率不高，大量尾水只能入河排放，制约了水资源可持续利用以及入河污染物源头控制措施的实施。
三、几点建议
1.加强学习宣传，提高全社会贯彻执行《水污染防治法》的自觉性。水是生命之源，是人类赖以生存和社会发展的物质基础。没有干干净净的水，人们的日常生活难以维持，工农业生产无法进行，一切经济和其他社会事业都不可能持续发展。因此，各级政府及有关部门要切实加强《水污染防治法》的学习和宣传，增强贯彻执行《水污染防治法》的自觉性。要结合普法宣传教育，使广大人民群众充分认识到贯彻执行《水污染防治法》的重要性、必要性和迫切性，从而在全社会形成人人爱护水环境、保护水资源、防治水污染的良好氛围，共同维护和创造良好的生态环境。
2.建立联动机制，实施民生工程，全面推动水污染防治工作。当前我市正站在基本现代化建设新的历史起点，经济增长进入新一轮上升期，工业化、城镇化进程明显加快，城乡居民生活水平不断提高。人民群众收入水平提高后，都渴望着生存环境的全面改善，都希望周边水环境变清、变好、变美。因此，我们要以更高的标准、下更大的决心、以更多的投入，切实加强水环境建设，还人民群众一泓清水。水污染治理是一项惠民利民的民生工程，市政府前几年所做的工作赢得了人民群众的广泛赞誉，这项民生工程必须锲而不舍地抓下去，要按照法律要求，建立一套由政府负总责、相关部门参与的整体联动机制，以区域供水工程、污水处理工程、水清水通工程、面源污染控制工程建设来推动全市水污染防治工作。
3.以污水收集管网建设为突破口，提高环保设施运行效率。要抓紧推进污水处理厂及配套管网工程建设，扩大污水处理收集范围，实施排污口整治，控制污水排放口数量，进一步扩大城市污水管网覆盖面，提高城市污水处理率，提升污水达标排放标准。市区在进一步完善污水收集管网的同时要加强排水管理，理顺排水管理体制，充分发挥收集管网的运行效率，提高排水管理水平，确保真正实现雨污分流，从而确保污水处理设施有序、高效运行。针对县（市、区）城、乡镇污水收集量不足、污水处理厂低负荷运转的状况，各级政府要把污水管网建设摆上重要议事日程，加强统筹协调，多渠道筹集建设资金，力争在较短时间内有所突破。高度重视与主管道相配套的分支管网建设，合理规划布局，采取切实有力的措施，加快污水管网的建设进度。要将污水管网建设与旧城改造、农民集居区建设相结合，将污水管网建设纳入城镇建设、改造规划，统一设计，同步施工，确保污水管网和设施建设按时序进度完成，并符合排水规划和污水输送要求。同时，要建立完善的污水处理运营机制和经费保障机制，提高污水处理厂的运营效率，确保污水处理设施正常、健康、有序运行。另外县（市、区）城要尽快建设垃圾无害化处理设施，提高环境质量，减少水污染隐患。
4.进一步加大水污染防治的执法和监管力度，严厉打击各类破坏水环境的违法行为。各级政府和环保部门要结合经济转型升级，淘汰落后产能，推动重污染企业入园进区、实现污染集中治理。要依据相关法律法规，制定完善的水污染防治规范性文件，不断健全和完善环保监管机制，并配备必要的技术装备和手段，着力改变“违法成本低，守法成本高”和“举证难、处罚难、执行难”的局面。要加强环保执法和环境监察，加大对偷排工业废水等环境违法行为的查处和打击力度。加强排污口设置的审批及排污口日常监督管理工作，维护法律的严肃性和权威性。对不能落实污水处理措施，不能达标排放的企业，坚决予以关闭。要加强对污水处理厂尾水排放的检测工作，检查督促污水处理企业严格按照操作规范和规程进行处理，确保达标排放。继续做好水源地保护工作，建立健全水质监测制度，确保全市供水卫生安全。
5.以新农村建设为抓手，大力开展农村水环境整治工作。农村环境保护是环保工作的重点和难点，对全市生态环境的改善有着至关重要的作用。要结合新农村建设，将近两年开展的“农村环境长效管理年”活动落到实处，根据我市农村的特点，因地制宜开展农村水环境整治。围绕建设生态市目标，抓紧组织编制农村环境综合整治规划，积极开展生态乡镇、生态村创建活动。大力发展生态农业、有机农业，加快实现传统的“资源—产品--废物”向“资源—产品---再生资源”模式转变，实现农业资源的循环利用。坚持养殖业发展与环境保护并重，发展生态健康养殖，有效减少养殖污染，改善养殖区域周边环境。科学利用化肥、农药，推广病虫草害综合防治措施。大力发展环境友好型和生态健康型渔业，加强渔业投入品管理，加大渔政养殖执法力度，保护渔业水域生态环境，走渔业可持续发展道路。积极研究和探索农村生活垃圾和生活污水无害化处理、资源化利用办法，加快普及乡镇污水处理厂及垃圾处理场，逐步实现农村生活垃圾和污水全部集中处理。大力发展农村沼气，积极组织实施农村改厕、改厨、改圈工程，切实保护好农村水环境，提高农村环境质量。
6.立足我市实际，推动生态补水与污染源治理同步进行。水污染防治的根本在于污染源治理，市政府及相关部门要从源头抓起，注重规划，进一步完善供排水管网，加强排污监管，改善污水处理工艺，提高污水处理率与处理效果。针对当前我市水环境容量小、污染治理任务重、压力大的现状，合理运用生态补水改善水环境质量，要将生态补水工程与污染源治理工程紧密配合，采取水污染防与治结合，水资源质与量并重，治污与补水同步的管理监督模式，有节、有度、有序地打好水污染防治的持久战。
7.扶持推广中水回用等节水措施，建设节水型社会。要把节水型社会建设作为贯彻落实科学发展观的重要举措和节水减污、改善水生态与水环境的重要内容，采用政策扶持、技术支持的模式全面推进行业节水行动，大力推广重点行业节水技术和节水工艺，培育节水技改示范工程，对于实施中水回用技术的产水、用水企业，从政策上进行倾斜、扶持，在用水价格上进行适当优惠，通过对回用成功企业的宣传，推广中水回用理念，提高大众对中水回用的心理接受程度。在有条件的地方，逐步扩大中水回用比例，为建设节水型社会起示范带头作用。
