关于《中华人民共和国种子法》和《江苏省种子条例》的执法检查报告
——2009年5月21日在南通市第十三届人大常委会第九次会议上
南通市人大常委会执法检查组
“国以农为本，农以种为先”。要加强和巩固农业基础地位，调整农业结构，确保农产品质量安全，增加农民收入，就必须十分重视抓好种子工作。为了进一步推动和督促各级政府和有关部门依法治种，依法管种,推动种子产业健康发展,促进农民增收,保持农村稳定，今年市人大常委会将《中华人民共和国种子法》和《江苏省种子条例》（以下简称“一法一条例”）贯彻执行情况列为执法检查的重要内容。这次执法检查采取明查和暗访相结合的办法，共分两个阶段进行：第一阶段是3月16日至4月10日，由各县（市、区）和市相关部门进行自查；在第二阶段,市人大常委会执法检查组于4月17日听取了市农业（林业）局、物价局、财政局、工商局的情况汇报。同时,从4月中旬至5月上旬，市人大常委会部分组成人员与有关部门一起到基层种子生产、经营单位和农户中暗访，到如皋等地召开由种子站、农业执法大队、乡镇农技站、种子生产企业有关人员参加的座谈会,详细了解了种子生产、销售、管理情况，向部分农民询问了用种情况，听取了基层单位的意见和建议。现将这次执法检查情况报告如下：
一、取得的主要成绩
《种子法》自2000年12月1日施行以来，我市各级政府及相关部门为一法一条例的贯彻实施做了大量的工作，使全市种子管理工作逐步走上法制化、规范化的轨道。
1．强化宣传，树立依法管理种子意识。《种子法》和《江苏省种子条例》颁布实施后，我市各级政府及农业主管部门重视宣传培训，取得了良好的效果。市农业局组织相关专家编写培训教材，邀请法律专家为全市农业执法队伍作专题辅导，利用“放心农资下乡进村”、种子打假护农保春耕、保秋播等活动，通过现场讲解、实物展示、多媒体播放等形式为农民朋友宣传一法一条例。据市农业局统计，至2008年底，全市为农民专门开办的包括一法一条例在内的法律法规知识讲座共53期，受训农民22800多人次，办种子生产、经营管理人员的培训班63期，受训人员达5100余人次。各地也通过多种渠道开展多层次的宣传培训，海门市结合新型农民科技培训工程，进行了包括《种子法》在内的农林法律法规知识培训，增强广大农户守法自觉性和自我保护意识,使种子生产者、经营者在知法懂法的情况下规范生产、经营种子，减少违法行为的发生。如皋、通州等县（市）发挥广播、电视等新闻媒体的舆论监督作用，对违法行为曝光，以案说法，生动形象地宣传一法一条例。各地通过扎实深入的宣传，为《种子法》的贯彻实施营造了良好的氛围，为规范种子生产经营秩序奠定了基础。
2．理顺关系，健全种子监管体系。长期以来，市、县种子公司与种子管理站两块牌子一套班子，行政、技术、经营“三位一体”，政、事、企不分，形成既当裁判员，又当运动员的局面，容易造成种子管理的漏洞，影响执法的公正性。《种子法》颁布实施后，各级政府及农业、林业行政主管部门严格按照法律法规要求加强种子管理和农业执法队伍建设。一是建立健全种子执法管理机构。依照法律规定的“种子行政主管部门与生产经营机构在人员和财务上必须分开”的要求，市、县（市）两级于2001—2003年陆续完成了种子管理站和种子公司的分设，种子管理站单纯从事种子管理工作，种子公司全部改制成企业或撤销，并组建了农业综合执法队伍。办公经费和试验示范费用列入了财政预算，配备了必要的种子检测设备、执法工具等，为依法管理、公正执法提供了组织和物质保障。二是着力提高执法管理人员素质。在种子管理站和执法队伍定编的基础上，注重配备既懂法律又精通专业，政治素质、业务素质高的人才，同时加强人员的业务培训，除市农业局举办培训外,市县两级种子管理人员和综合执法人员还参加了省业务部门的培训和种子检验员考核。三是建立健全各项规章制度。市、县(市、区)都制定了一系列规章制度规范执法行为，如启东市制定完善了罚缴分离制度、行政执法公示制度、行政执法人员工作纪律、重大行政处罚决定备案制度等。通过加强执法队伍建设，促进了一法一条例行政执法工作的顺利开展。
3．依法行政，切实履行种子生产、经营监管职责。自一法一条例颁布实施以来，我市严把两证管理、市场准入和种子质量关。一是把好证照管理关。市、县两级农业（林业）行政主管部门把《种子生产许可证》和《种子经营许可证》的审核、管理作为管住源头、规范生产经营的重要环节来抓。认真做好种子生产许可证和经营许可证的核发，确保种子生产、经营企业具备质量管理要求。二是严把市场准入关，目前全市经营种子的共3485家，其中企业2374户，个体1111户。工商部门依据属地管理原则，每年都结合企业年检、个体工商户验照工作，对辖区内从事种子生产销售的经营户进行全面核查、清理，分类管理，从源头上保证种子经营者的合法性，确保监管工作有的放矢。三是强化种子市场监管。近几年来，为杜绝假劣种子流入市场，市、县（市）两级农业、工商等部门根据《种子法》和《江苏省种子条例》，每年春秋种子供应旺季开展专项整治，采取拉网式集中检查和不定期抽查相结合。重点检查生产经营手续是否完备，销售品种是否合法，包装标签标识是否规范，种子生产经营档案是否健全等。对违法生产、经营的单位责任人依法进行查处。通过媒体及网络公布24小时投诉电话，接受社会监督,要求执法人员及时到达案发现场，对现场能查明原因的当场进行调解，对现场不能查明原因的组织有关专家进行田间鉴定，有效维护了农民的利益。据农业部门统计，2001年以来，全市共出动执法人员10557人次，检查643个种子市场，8691个经营单位和个体户，共立案查处的种子案件602件，已结案的有579件，涉案621人，没收的种子有18.3万公斤，计价值141.9万元，挽回经济损失2952.2万元。四是强化种子质量管理，农业部门每年都组织人员对稻、麦等大宗农作物生产基地进行3-4次的田间纯度检验。对销售领域的种子在企业自查自检的基础上每年都进行抽检。对发现的不合格种源及时通知相关经营单位，发出整改通知，责令停止销售。有效防止了伪劣种子流入市场、坑害农民。
4．落实良种补贴政策，抓好新品种示范、推广工作。据市财政部门统计，近三年，省下达我市三区水稻及油菜良种补贴资金近300万元，六县（市）良种补贴由省财政直接拨付。为了确保财政资金在优质品种推广方面起到积极的引导作用，市、县（市）两级政府和相关部门都非常重视，严格按照项目实施要求，成立良种补贴项目领导小组、实施工作小组和技术指导小组，农业、财政等分工合作，乡镇、村组密切配合，同时严肃纪律，透明公开，把这项农民群众真正得好处的民心工程做实做好，更好地激发农民种植优良品种的积极性，促进粮食增产、农民增收。确定示范、推广农作物的优良品种是《种子法》赋于种子管理部门的职责。市、县两级种子管理部门正式组建后，坚持抓好农作物新品种试验、示范、推广工作。一是根据农业生态条件和生产需要，引进新品种布点试验，考察、论证，科学确定主推品种;二是组织新品种展示，做好品种示范推广工作;三是科学论证，公布推广品种名录。近年来全市通过试验示范并推广了一批农作物新品种，实现了全市粮棉油单产的稳步提高。目前全市油菜亩产突破了210公斤，小麦亩产突破了500公斤，水稻亩产稳定在650公斤以上，同时农产品品质得到提高。全市油菜实现双低化，优质粳稻占比达60%以上。
二、存在的主要问题
我市在贯彻实施一法一条例的过程中，做了大量的工作，取得了明显的成效。但通过检查，发现还存在一些不容忽视的问题。
1．《种子法》宣传的广度和深度不够。虽然经过多年努力，一法一条例得到较好的宣传贯彻，但如何使一法一条例家喻户晓，如何使依法办事贯穿种子生产、经营、监督的全过程，还显得力度不够，办法不多。从这次执法检查的情况看，一是农民对该法的知晓度不高，调查访问的农民中知道《种子法》的不是很多,有些农户还不知道怎样维护自己权益，买到假种子不知道到哪里去投诉。二是种子经营户对《种子法》了解不够，还有少数经营户根本不知道《种子法》。据如皋调查,该市360多家种子经销、代销网点，相当部分没有相应的种子技术人员，从业人员中60%以上是初中以下文化程度，这些人员没有专业技术，普法难度大，对《种子法》了解不多，要把好进种质量关，从根本上防止损害农民利益的违法案件发生难度很大。
2．当前种子市场“多、乱、杂” 问题突出。近几年每个县（市）几大主要农作物每年在市场出现的品种一般在20-30个，今年春耕生产如皋市水稻品种达40多个。造成这一现象的原因主要是：一是《种子法》颁布后，种子市场全面放开，经营体制发生变化，种子经销代理制较为普遍，而代理销售的种子品种“多、乱、杂”。有的经营单位通过引进独有品种，提高种子售价，形成垄断利润；二是新品种不断推出，而旧品种淘汰制实行力度不够。近年来，通过审定的品种不断增加，每年市场上新品种不断涌现，与此同时老品种很少淘汰，虽然农业部于2008年1月24日发布公告实施旧品种淘汰制，首批确定210个品种退出，但我市这项工作执行力度不到位，造成上世纪九十年代初的品种仍在市场销售。三是许多务农人员不具备科学选用品种的能力。目前农村大多数务农人员文化和技术水平都较低，判断选择优良种子能力不强，盲目跟随别人或追求“新、奇、特”，这一心理正好被一些经营者利用。品种“多、乱、杂”严重影响农业生产新技术推广和病虫害防治、肥水管理等生产措施的落实，对规模农业发展和集约化生产不利。
3．种子市场监管难度加大。一是一法一条例颁布实施后，经营主体的多样化使得从事种子经营活动的单位和个人越来越多，仅启东市就由原来的几十家增至上千家，供种网点大都延伸到了村组，供种网线拉长，一方面方便了农户购种，另一方面对市场监管提出了更高的要求。二是根据《江苏省种子条例》第二十四条规定，受具有种子经营许可证的种子经营者书面委托代销其种子或者专门经营不再分装的包装种子的,可以不办理种子经营许可证。这样进入种业经营市场的门槛很低，目前全市3400多家种子经营企业，绝大多数是经销或代销不再分装的包装种子，规模小,资金、技术都缺乏，风险承担能力弱，容易导致市场无序、混乱，产生恶性竞争，增加了监管难度。三是个别经销商经营未经审定或未经本省同意引进推广的品种，编造虚假广告，利用媒体宣传误导消费者，有的直接投放到管理相对较为薄弱的乡村代销点经销，或不公开销售，隐蔽性较大。四是经销人员素质参差不齐，相当部分经销人员对种子专业知识知之甚少，经营档案不健全，有的种子有去向无来源，有的有来源无去向，销售凭证不全。五是部分外出务工人员从务工地带回所谓的好品种，种植前无视农业生态条件，不懂得试验示范，盲目引调种，造成损失后才暴露问题。
4．种子管理执法监管力量仍显薄弱。这次执法检查发现各地种子生产、经营、市场等监管力量较薄弱。以如皋为例，该市共300多家种子经营、代销单位，经营从业人员1000多人，该市种子管理站编制6人，具体负责两证（种子生产、经营许可证）管理、品种管理和质量抽检。农业行政执法大队编制10人，除查处违法行为外，另承担如皋全市农药、化肥、林业、野生动物保护、兽药饲料的管理，监管显得势单力薄。执法、管理投入有待进一步增加，种子管理单位普遍反映经费较紧张，市种子管理站部分办公用房仍是租用的,部分县（市）缺少执法交通工具，有的装备老化，事前防范预警能力不强。我市个别地方执法环境差，部分群众法制意识淡薄，执法阻力较大。
5．抗灾救灾种子贮备工作未正式开展。种子贮备是抵御各种灾害，保障农业生产安全的重要措施。近年来，极端性气候增多，自然灾害呈多发重发趋势，《种子法》规定国家实行种子贮备制度，但我市抗灾、救灾种子贮备不到位。一旦发生灾情，应急调种，种子数量、质量往往得不到保证。
三、几点建议
通过这次执法检查，执法检查组认为进一步深入贯彻实施一法一条例是一项紧迫而艰巨的任务，对此应有清醒的认识，并提出如下意见和建议：
1．提高认识，进一步加大一法一条例的宣传培训力度。深入贯彻实施种子法，推动种子产业健康发展，关键是要进一步提高思想认识。种子是农（林）业最基本的生产资料，也是科技进步的重要载体，要进一步提高全社会的法律意识和法制观念。要进一步加大一法一条例的宣传力度，在普及上多下功夫，要结合农村普法教育，将一法一条例的贯彻作为一项长期的任务来抓。要加强对种子生产、经营户和农民群众的法律知识宣传，不断提高种子生产经营者和种子使用者贯彻实施一法一条例的自觉性，增强种子生产经营企业依法生产、依法经营、依法维护自身权益的意识，增强农民群众自我保护意识，帮助他们提高鉴别假冒伪劣种子的能力，学会运用法律武器维护自身合法权益。
2．规范秩序，进一步加大种子执法力度。要进一步规范种子市场秩序，在做好常规检查的同时，要紧扣农时，组织农业（林业）、工商、物价等部门，开展专项治理活动。一方面要加大种子质量监督检查力度，把好种子生产、经营源头关，严厉查处无证生产和无证经营行为。另一方面要针对种子标签、包装、质量、生产经营档案等开展检查，严查未审定品种流入市场等违法行为。对调入和销售的种子要做发芽试验和纯度检测，确保供种数量和质量，对质量不达标的种子不准进入销售领域。同时要进一步加大种子执法力度。特别是种子销售旺季，要针对部分批发商无视农民利益，乘机乱调种、乱引种、乱涨价的行为加大执法力度，对未经审定或包装标识不全等品种，要从调查取证着手，坚决制止销售，并收回已销售的种子，按照一法一条例规定严肃处理，确保农民利益免受损害。
3．增加投入，进一步加强对种子工作的扶持力度。一是要按《种子法》的要求，制定种植业、林业种子发展规划和年度计划，并按照国家有关规定在财政、信贷和税收等方面采取措施保证规划和年度计划的实施。业务部门要按照规划要求，加强品种管理工作，根据本地实际为农民选优品种，及时向社会公布主推品种，做好宣传引导工作，使农民认识购买适应本地区种植的高产优质品种的好处。二是要提高财政预算编制的合理性，在逐年增加农业投入的同时要优化财政对农业的投入结构。种子产业是科技含量很高的产业，从基础研究、良种培育实验到推广的周期比较长，应从多方面给予更多的重视和支持。要扶持新品种选育创新、优质品种培育推广、林木种苗引种驯化和种质资源保护工作，扶持农作物原原种、原种繁殖基地建设。三是通过各方面的共同努力，提高种子产业科技水平。一方面扶持育种单位培育适应性、丰产性、经济性更好的品种；另一方面要按照种子产业发展规律扶持种子产业发展，培育种业龙头企业，重点扶持良种培育、种子生产、经营相结合的农业科技企业，把我市种子产业做大做强。四是要保证必要的工作经费和办案经费，配备必要的办案设备等。建立健全检验检测体系，逐步购买添置仪器设备，以强化种子检验检测工作，提高抽检面和抽检频率，确保大面积农业生产用种质量。
4.未雨绸缪，建立抗灾救灾备荒种子贮备制度。一法一条例都明确了要贮备一定数量的救灾备荒种子。我市地处沿海，低温、台风、冰雹等极端天气时有发生，要根据我市农业生产实际，建立抗灾救灾备荒种子储备制度，财政要专门设立种子贮备基金，用于种子贮备贴息和日常保管等费用。根据常年灾情发生频率和破坏程度，建立一定的贮备规模以适应抗灾救灾需要。对贮备的种子要定期检验更新。
