“关于加快推进中心镇建设促进城乡统筹发展的议案”办理情况的视察调研报告
南通市人大常委会视察调研组
（2014年1月6日）
2013年初，市第十四届人民代表大会第二次会议将“关于加快推进中心镇建设促进城乡统筹发展的议案”列为大会的议案，交由市政府办理。近一年来，市政府高度重视议案办理工作，成立了由张国华市长任组长的议案办理工作领导小组，研究制定了议案办理方案，明确了领导小组成员单位的具体工作任务。11月初，张国华市长带领两位副市长专门听取了提议案代表的意见建议，进一步优化议案办理措施。市人大常委会非常关注议案的办理情况，11月上中旬，市人大农业和农村委员会会同市农办对市级中心镇建设情况和市加快中心镇建设领导小组（以下简称“中心镇建设领导小组”）成员单位推进中心镇建设的工作情况开展了专题调研。11月25日—12月3日，市人大常委会部分组成人员分成4个组到五县（市）和通州区开展了专题视察调研，实地察看了中心镇的规划修编、产业发展、基础设施、社会事业及民生工程建设情况，走访听取基层干部和部分人大代表对中心镇建设的意见，召开了由相关政府部门和中心镇负责人等参加的座谈会，听取县（市、区）政府有关中心镇建设情况的汇报，了解各地围绕中心镇建设所做的主要工作以及存在的困难和问题。12月4日，4个视察组又集中交流、分析视察调研中发现的问题，提出意见建议。12月27日,常委会主任会议专门讨论和修改了视察调研报告。现将视察调研情况汇报如下：
一、工作推进情况
中心镇建设是推进新型城镇化，实现城乡发展一体化的重要举措。一年来,我市各级政府十分重视中心镇建设,通过规划引领，突出工作重点,增强中心镇内涵,塑造中心镇特色,加快构建农村新型城镇化体系。
1、加强组织领导,加大中心镇建设工作力度。加快中心镇建设是经济和社会发展的客观要求,是我市实现城乡统筹，推进城乡一体化发展的“突破口”。2012年底市委、市政府出台了《关于加快推进市级中心镇建设的意见》（以下简称“25号文件”）,确定了我市中心镇建设的总体要求、发展目标和工作举措,制定了全面构筑中心镇建设的总体框架, 市成立了中心镇建设领导小组，组建了领导小组办公室。按照25号文件要求，在2013年初制定了《南通市市级中心镇认定管理暂行办法》（通中心镇组〔2013〕1号），全市确定了19个市级中心镇。6月底，出台了《2013年度南通市市级中心镇考核办法（试行）》，《中心镇建设领导小组成员单位职责分工》等文件，明确2013年围绕“全面完成规划修编、大力发展镇域经济、启动一批民生工程”三个方面重点开展工作。一年来，市政府多次召开专题会议，深入一线现场督导，加大推进力度。6个县（市、区）都成立了领导小组, 在用地保障、资金支持、项目建设、考核奖励等方面制定了扶持措施,抽调人员集中办公，具体负责中心镇建设的协调指导工作。市级中心镇抢抓机遇，高点定位，强势推进基础设施、民生工程和产业项目建设。
2、有序推进规划编制，中心镇发展蓝图初现。规划既关系当前,更影响长远。市、县（市、区）规划主管部门按照25号文件要求，将19个中心镇的规划编制作为年度城乡规划工作的中心任务，高标准、高质量推进。通过全市上下的共同努力，去年底已全部完成中心镇总体规划（含城乡统筹规划）编制工作。按照市政府年度考核目标要求，各中心镇在全面完善总体规划报批成果的同时，同步组织开展了重要专项规划及近期建设用地范围内控制性详细规划编制工作。按照“急用先编”原则，先期重点加快综合交通规划、绿地系统与水环境治理规划、城镇空间特色与历史文化保护规划等专项规划编制工作，努力实现近期建设用地范围内控制性详细规划全覆盖。
3、齐心协力谋发展，中心镇建设开局良好。为了进一步加快推进中心镇建设，市领导和相关部门多次与上级部门沟通，谋求破解用地瓶颈。中心镇领导小组成员单位通力协作，为中心镇争取资金、项目和技术支持。各中心镇充分利用优惠政策，加大招商引资和社会事业、民生工程建设力度。在中心镇建设中，通过产业发展完善城镇功能，各县（市、区）结合实际制定了一些优惠政策,鼓励引导二、三产业向中心镇集中, 2013年19个中心镇平均新上亿元以上项目3.53个、投资额8.25亿元，比其他一般镇（城关镇和开发区除外）分别高出60%和80%。通过建设或改善交通、教育、医疗、文化等基础设施和民生事业项目，吸引人口向中心镇集聚。据统计，共开工建设民生工程项目244个，平均每个中心镇达到13个。
二、矛盾和问题
1、土地供需矛盾突出。部分县（市、区）对中心镇优先落实了少量前期启动土地指标，但是随着中心镇建设的进一步加快，土地要素制约日益凸显。一是普遍存在用地指标紧缺。县（市、区）用地指标主要用于保障主城区、开发区产业用地和基础设施用地，中心镇建设只能靠增减挂钩、盘活存量、自我平衡解决。大部分中心镇反映，由于土地指标的严重缺乏，市政府25号文件提出到2017年每个中心镇建成区面积达到8平方公里的目标难以实现。二是部分中心镇的城乡规划与土地利用总体规划在规划期限、规划范围及规划用途上存在差异。中心镇规划建成区范围内大部分土地不符合土地利用总体规划，而且大都涉及基本农田，导致即使有土地利用指标也没有地方落地。三是中心镇规划应服从所在县（市、区）城乡建设总体规划和土地利用总体规划，但目前有的县（市、区）到2020年的土地利用总体规划上图指标全部给中心镇也不能满足中心镇规划用地指标，因此只靠县（市、区）原有的指标计划是无法解决中心镇建设用地需求的。
2、资金筹措难度较大。中心镇在城镇建设、安置房建设、基础设施建设、公共服务等方面需要坚实的经济基础，目前缺乏强有力的扶持措施和优惠政策，缺乏融资能力和融资主体，有限的公共财政收入难以支撑。大部分中心镇基础设施的市场化运营方面没有实质性突破，还未走出一条运用市场机制筹措建设资金的路子。有的县（市、区）虽已搭建了融资平台，但可以抵押的资产有限，加上当前金融机构贷款额度收紧，政府融资平台作用尚难充分发挥。
3、管理体制机制亟待改革。中心镇是城镇化建设的重要节点，是未来的小城市，中心镇原有的乡镇管理模式不能适应小城市发展的需要。一是管理体制滞后。随着中心镇的发展，城镇化水平不断提高，大部分中心镇的规模和功能将不断扩大和完善，现行的管理体制由于镇级政府没有用人权和财权，只有事权，审批权限也都集中在上级部门，不能适应城镇建设与管理的需要。二是管理机构和专业人才紧缺。目前中心镇缺少城管执法力量，现有的城管队伍没有处罚权。部分中心镇没有工商税务机构。由于缺少规划、建设等专业人才，中心镇建设的监督管理 “缺位”严重。三是现行农村土地的出租、抵押、转让、入股存在诸多限制，有些中心镇土地流转的程度较低，制约了土地的节约集约使用。农民“弃宅进镇”和承包地有偿退出的机制尚待探索。
4、目标定位有待完善。一是部分中心镇的区域空间布局不够合理，功能定位没有充分体现个性化特色。这与中心镇要在一定区域范围内具有较大的影响力、较强的集聚力和较好的辐射带动能力的要求不相适应。二是中心镇发展的基础条件参差不齐，处在不同的起跑线上，如果用同一套指标考核，基础薄弱镇感到压力较大。三是《中心镇考核办法（试行）》确定的考核内容多达47项、涉及部门26个，基层普遍反映难以应付。
三、几点建议
中央最近召开的城镇化工作会议指出，城镇化是现代化的必由之路。推进城镇化是解决“三农”问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。要根据中央的要求，进一步调整和充实中心镇建设的内容，完善中心镇建设的体制机制，实事求是地规划和确定中心镇建设的目标和任务，使中心镇建设真正成为今后一个时期我市推进新型城镇化和实现城乡发展一体化的重要抓手，经过若干年的努力，把中心镇建设成为产业集聚发展的集中区、人口转移的承载区、体制机制创新的实践区和城乡发展一体化的示范区。为此，提出以下建议：
一、科学规划定位，积极稳妥扎实推动中心镇发展。要贯彻落实中央城镇化工作会议精神，以科学规划为引领，以人的城镇化为核心，注重生态，提高质量，探索南通特色的城镇化发展模式。要坚持以人为本，创造性地开展中心镇建设和管理工作，着力构建宜居的生产生活生态环境，让中心镇能吸引到人，留得住人，把中心镇培育成为农民转化为市民的主渠道。我市中心镇区位优势不同，经济基础悬殊，历史文化底蕴各异。因此，要进一步完善规划体系，按照错位发展、彰显特色的要求，对中心镇进行功能定位，明确各类中心镇的发展方向和目标任务。要建立科学的评价体系，突出重点，分类推进，引导中心镇扎实有序地开展建设与管理。
二、突出产业支撑，增强中心镇核心竞争力。产城融合和人口集聚是城镇化的首要条件，经济发展与中心镇建设相辅相成，相互促进，经济发展是中心镇发展的内在动力，同时，中心镇建设会促进经济持续快速发展。要坚持产业立镇的发展思路，大力发展镇域经济，根据各镇原有产业基础、区位条件和资源禀赋，进一步明确中心镇的产业功能定位，通过建设特色工业园区、现代农业园区、商贸物流区、休闲旅游区和楼宇经济等载体，培育壮大主导产业，加快建设一批各具特色的产业基地。有条件的中心镇要在做大做强特色产业的同时，谋划产业链的延伸，促进产业的转型升级和多元发展，为中心镇可持续发展提供产业支撑。通过产业发展为基础设施、公共服务、民生工程建设等提供强有力的经济基础，不断提高中心镇的吸引力和承载力。
三、优化资源要素，提高土地、资金保障水平。市县政府要积极争取省级以上城镇化和城乡发展一体化试点，有关部门要按照市政府25号文件要求，尽快出台各项政策的具体实施细则和操作办法，并切实落实到位。在土地保障方面，一是要及时启动土地利用总体规划修编。开展土地规划评估性修编，促进土地利用规划与城镇总体规划相协调，优化用地布局，为中心镇建设增加用地空间。二是要统筹用地计划。加大用地计划支持力度，为中心镇积极争取建设用地增减挂钩专项指标，实行增减挂钩封闭运行。三是要创新土地综合整治方式。当前解决土地指标最实际的办法就是节约集约利用新增建设用地和盘活存量建设用地。通过大力开展土地复垦，发掘、盘活存量建设用地，破解中心镇发展用地瓶颈。四是要对农民“弃宅进镇”、“土地股份合作”、“社区股份合作”等开展深入调研和试点，出台具体政策和操作方法，充分调动农民参与中心镇建设的积极性，推进城乡统筹发展。在资金保障方面，一是要实行政策倾斜。在税收返还、规费减免、项目资金扶持等方面，给予中心镇适当优惠。二是要加大信贷扶持力度。鼓励金融机构加大对公共事业、城镇建设、安置房建设、土地整理等公益性基础设施的贷款政策支持和资金投放比例。三是要拓宽融资渠道。县（市、区）要建立完善融资平台，为中心镇建设提供融资服务，加强债务管控，有效防范财政风险。鼓励金融部门到中心镇设立分支机构，积极发展小额贷款公司和村镇银行。鼓励社会资金参与新型城镇化建设，构建多元化城乡建设资金筹措格局和投融资机制，为中心镇建设提供更多的资金保障。
四、创新体制机制，营造中心镇建设良好环境。要深化以扩大中心镇管理权限为重点的综合配套改革，进一步落实强镇扩权政策，下放部分审批和处罚权限，在中心镇增设派出机构，建立一站式服务中心，集中行使管理、审批、行政执法权等，实现管理重心下移，服务延伸。赋予中心镇更多自主权，建立起职能明确、结构合理、廉洁高效的中心镇管理体制。中心镇建设是一个复杂的系统工程，需要政府加强协调，部门单位合力推进，竭诚帮助中心镇化解建设和发展中遇到的难题。建议建立市中心镇建设领导小组成员单位与中心镇挂钩联系制度，明确部门责任，分解目标任务，加大考核力度，落实奖惩措施，促进市相关部门为中心镇建设提供快捷优质服务。
