关于市区水环境整治情况的视察调查报告
市人大常委会视察调研组
2014年5月
南通滨江临海，水网密布，河道纵横交错，仅崇川区、港闸区和开发区境内共有河道878条，总长1188公里。随着城市化、工业化进程，市区水环境质量恶化。尽管市政府开展了多轮雨污分流、水环境整治工作，但水质没有得到根本好转，对此群众反映强烈。监测资料表明，南通市区内地表水总体水质较差，水功能区达标率低，内河水功能区达标率不足50%，多属Ⅴ类水，部分甚至是劣Ⅴ类水。超标因子主要是氨氮、溶解氧、高锰酸钾指数、生态需氧量、化学需氧量等。
水环境质量关乎居民健康安全，关乎城市生态和城市形象。对此，市人大常委会高度重视，将市区水环境整治列入今年的监督重点，深入开展调查研究，并组织常委会组成人员和部分市人大代表分成三个组，分别到崇川区、港闸区、通州区和开发区开展视察调研，察看了部分河道及整治工程，听取了当地政府的情况汇报。市人大常委会党组书记、副主任黄利金还专门召开了部分街道、社区干部、人大代表座谈会，广泛听取基层干部群众对市区水环境整治工作的意见和建议。现将调研视察的情况汇总如下，供各位组成人员审议时参考。
一、近年来市区水环境整治工作的基本情况
市政府高度重视市区水环境整治工作，自2002年以来，不断加强组织领导，逐年加大资金投入，先后共投入10多亿元，通过对部分河道进行清淤疏浚、驳岸绿化，建设涵闸、泵站，实施老小区雨污分流，实行“四位一体”河道管理，引江调水实施水体置换等措施，不断改善市区水环境质量。
从2013年开始，省委省政府将城市河道整治作为生态文明建设工程的重中之重加以推进，出台了《全省城市环境综合整治指导意见》，计划用三年的时间基本消除城市河道黑臭现象。南通作为苏中城市，要求在2015年6月底前完成整治任务。
为此，去年以来，市政府进一步加强了对市区水环境整治工作的组织领导，专门成立了由市委副书记、市长张国华任组长的市区水环境综合整治领导小组，下设污染源排查组、截污组、控污组、稽查组、河道整治组、拆迁拆违组等6个工作小组、分别由市环保局、城乡建设局、水利局等部门牵头负责，同时明确了崇川、港闸和开发区的主体责任。按照职责分工，各地区、部门之间密切配合，协同作战，发起了新一轮水环境整治的攻坚战。市政府出台了《南通市区"清水工程"三年行动计划》、《市区水环境综合整治意见》等一系列文件，计划用三年时间（2013-2015），通过实施控源截污、雨污分流、生态河道建设、加大引江调水、贯通水系等措施，基本消除市区黑臭河道，将市区80%以上的河道建成生态河道，为全市人民营造“水清流畅、岸绿景美、人水和谐”的新景观。
到目前为止，市环保局已初步排查39条河道，发现排污口 1600多个，市建设局对11条河道实施了污水截流。 2013年，市区共开展了13条河道的截污整治工作（部分工程结转至2014年），完成80公里河道的整治任务，清淤土方140多万立方米，新建16座活水建筑物。通过整治，部分河道的水质有了明显改观。今年，市政府又计划启动32条河道的截污整治工作，安排南川河等29项整治工程，其中将20条河道的整治工作列入2014年政府为民办实事项目，其余河道开展前期工作或跨年度实施整治。目前各项截污整治工作正在按计划有序展开。
二、市区河道污染的主要原因
河道污染的表象在水里，但根本原因在岸上，主要还是各类污水没有能完全进入城市污水管网，流入河道导致了水质恶化。
一是部分区域污水管网不到位，污水无法收集。近年来，市区地下污水管网系统随着城市建设在不断地完善，但有些地区的污水管网还没有到位。特别是城郊结合部、城中村区域，污水管网基础设施缺失，企事业单位的生产污水和居民生活污水基本是就近入河，加上一些随意丢弃的生活垃圾的污染，导致周边河道的黑臭现象严重。老城区地下基础设施老化，还存在雨污窜管的现象，从而污染河道。
二是工业污水仍是造成河道污染的因素之一。尽管环保部门不断加大执法、监管的力度，但少数企业偷排污水的现象仍有发生。特别是一些家庭作坊式的小印染、小纺织、小钢丝绳企业，往往不愿承担治污成本，从而将污水偷排入河，任港河、姚港河、营船港河、山港河等都存在此类现象。在城郊结合部还有部分养殖企业，畜禽粪便直排导致河道污染严重。部分污水处理厂的尾水排入内河，也导致水质恶化。比如观音山污水处理厂、先锋污水处理厂的尾水直接排入营船港河，而这两个污水处理厂的尾水达标极不稳定，对水质影响较大。市污水处理厂的尾水排入姚港河，也对河道造成污染。
三是老小区雨污分流不彻底，居民楼底层车库改变用途，导致河道污染。尽管市区老小区实施过一轮雨污分流，但并不彻底，只是将厨卫污水接入了污水管网，还有不少居民家庭将洗衣机放在前阳台，而以往居民住宅设计中楼前只有雨水管没有污水管，老百姓就直接将洗衣机排出的污水接入了雨水管。还有的居民为了防止厨房、卫生间发生堵塞，私自将厨卫污水管道改装，接入了雨水管道。老小区和拆迁安置小区的多层住宅都配有地面车库，老百姓有的将车库用于居住，有的出租用于经营，各类小餐饮、洗衣店、理发店等排放的污水基本都没有进入城市污水管网，而是随着雨水管进入了周边河道。
四是污水排放管理缺失，污水收集不到位。相关职能部门在河道管理、污水排放方面的职责模糊，监管主体不明确，各区没有专门的河道管理部门，管理力量薄弱，导致污水排放管理不到位。我们在调研中发现，天都花苑的生活污水居然是排入临近的五一二河的，五一二河又与海港引河相连，这两条河道直接受其污染。商业、服务业以及医院、学校等事业单位的污水排放没有严格的管理措施和管理责任，特别是沿街的店铺商家私自就近将污水排入雨水管道的现象非常普遍，导致雨污不分。大量的餐饮污水进入雨水管网，很容易堵塞管道，导致城市排水不畅，在暴雨季节大面积积水。濠河整治从1985年至今已近30年，市政府投入了大量资金，但截污仍不彻底，濠河沿岸还有二十多个排污口，其中包括部分医院和学校排放的污水。
五是城市水系不畅也导致了水质下降。市区部分河道淤积严重，水系通而不畅，河道自净能力较差。近年来城市化进程不断加快，在各类工程建设过程中，建设单位为了增加用地面积，侵占河道的现象时有发生，导致河道变窄，流通性减弱。有的开发企业图方便省事，随意填埋河道，形成了一些断头河、死水沟，水体污染严重。
三、市区水环境整治工作中存在的主要问题和困难
一是整治任务繁重。根据市城乡建设局排出的2013-2015年的污水截流计划，共涉及市区60条河道，其中相当一部分有不同程度的黑臭现象，有的河道污染极其严重，要在短期内完成整治任务，达到生态河道的整治目标，任务艰巨。
二是污染源排查追溯难度大。市区雨污分流欠账较多，各种排污口错综复杂。有的排口在河床很深的位置，难以发现，有的排污口虽然找到了，但要追溯污水的来源却很难，后续的截污工作难度较大。
三是截污不彻底影响了河道的整治效果。从列入2013年整治计划的13条河道来看，整治效果不甚理想，部分河道出现污染回潮现象，这与截污不彻底有很大关系。比如虹桥北竖河，虽然沿河的住宅小区实施了雨污分流，但是还有一些机关、事业单位的污水排入河中，导致水质没有得到根本改善。根据省有关部门对2013年河道整治的评估结果，我市永红河、芦泾河、小胜利河、高店河等4条河道整治未达标，被点名曝光。
四是截污工程方案还需进一步完善，工程质量监管有待加强。从已经实施的截污工程看，在设计方案、工程技术方面还存在一些不完善的地方，有的设计不能满足今后长效管理的要求，需要进一步改进。少数施工企业施工过程中存在偷工减料，个别甚至弄虚作假，工程质量得不到保证。有的河道清淤过程中产生大量的淤泥，难以找到合适的堆放场所，无害化处置也比较难。
五是群众认识不到位，对河道整治工作的支持度、配合度不高，长效管理矛盾多。有的老百姓一方面对市区水环境质量不满意，另一方面自身又不爱护水环境，随意排污、向河道乱扔垃圾的行为随处可见。有的群众因对施工面与住宅楼安全距离有疑虑，对整治工作不支持、不配合，阻挠工程施工。“五小行业”面广量大，涉及千家万户，其中流动人口多，无证经营多，其污水排放管理难度大、矛盾多。
四、对市区水环境整治工作的建议
河道是城市之脉，碧水清波的城市河道是彰显城市宜居的流动的风景线。市区水环境整治工作，市委有要求，群众有呼声，社会关注度高。市、区两级政府(管委会)要紧紧围绕三年行动计划，大力推进截污、清淤、活水、生态修复等工程，通过工程措施与管理措施并举，严格执法与宣传引导并行，下大决心、花大力气来彻底改变市区水环境面貌，力争早日把南通建设成生态一流的宜居城市。
（一）要进一步统一思想认识，加大宣传力度，形成全社会共同爱护水环境的良好氛围。水环境质量是直接关系到百姓生活质量的民生问题，城市建得再美、河岸景观做得再好，如果河里流的仍然是黑水臭水，老百姓还是不满意的。水环境管理水平在很大程度上也反映了政府的社会管理能力，市、区两级政府及相关职能部门要进一步强化对水环境综合整治工作的认识，既要有职责分工，又要协作配合，共同把这一项民生工程、德政工程实施好。良好的水环境质量要靠全体市民共同维护，建议市政府一方面加强水污染防治方面法律法规的宣传，通过一些典型违法案例的曝光，引导各类法人自觉依法排污。另一方面要加大对各级政府正在开展的水环境整治工作的宣传，提高市民对整治工作的支持度、配合度。同时建立全社会参与的河道污染有奖举报制度，动员全体市民一起向违法排污行为宣战，激发广大市民共同关注市区水环境的积极性和自觉性。充分发挥环保志愿者、美丽南通使者、市民巡访团等各类环保志愿团体的作用，引导居民养成文明的生活习惯，不随意排放污水，不向河道乱丢垃圾，自觉维护水清、岸绿、生态好的城市水环境。
（二）要进一步完善城市水系规划。建议市政府从满足城市防洪排涝、建设生态河道等要求出发，根据市区河道等级、功能、地势等进一步完善城市水系规划，并严格遵照执行。对建设过程中的水系调整从严把关，禁止随意侵占、填埋河道。在有效截污、控污的基础上，通过水利工程、河道清淤、增加引排换水频次等措施，增强河道的引排能力和自净能力，提高河道的流通性，确保水清水活。
（三）要进一步健全城市污水管网。污水管网的全覆盖是城市雨污分流的基础。市政府要制定城市排水管网规划，并结合道路、绿化等市政工程，逐步实施到位，不断提高各类污水的收集程度。国土部门在安排城市地块出让计划时，要与规划、建设等部门衔接，使污水管网基础设施先于地面建设提前到位。新建住宅小区设计不仅要考虑一般厨卫生活污水的收集，还要考虑前阳台、底层车库生活污水的收集，避免出现前面刚截污，后面继续雨污混排的情况。目前，全市各类开发区、工业园区、重点中心镇，普遍正处于开发建设的初期，一定要注重区域内的水系规划及地下排水管网规划，并与地面基础设施工程同步实施到位，防止城镇化过程中出现水环境质量恶化的现象。
（四）要科学实施截污工程，做到标本兼治。河道污染的成因错综复杂，要有效解决河道黑臭问题，必须提高科学治污水平，重点抓好以下几个方面：首先，污染源排查要彻底。污染源排查是河道整治的关键环节，只有下定决心、花大力气、深入细致地摸清所有进入城市河道的排污口，截污纳管，才是河道整治的治本之策。其次，截污方案要周密。每一条河道的污染物来源、周边环境、地形地势等自然条件各不相同，因此截污方案要因河施策、确保有效管用。对私自将生活污水接入雨水管网的宾馆、饭店以及医院、学校等单位，必须采取严格的措施，责令其限期整改到位，将污水接入污水管网。对于无法分清排污主体的老城区、住宅区，要采取科学有效、切合实际的截污措施，实施雨污分流。要充分论证设计方案和工程技术的科学性，既考虑当下施工需要，也要考虑今后的管理需要，确保可靠有效。再次，工程质量要保证。截污工程是一项隐蔽工程，工程质量直接关系截污效果，一定要树立质量第一的意识，切实加大工程质量监管力度，严格验收标准，确保优质高效。对施工过程中发现的偷工减料、弄虚作假的行为必须严肃处理。第四，组织施工要科学。要合理安排年度计划，尽可能地根据水系分布，集中连片整治，提高整治成效。要妥善处置好河道清淤过程中产生的污泥，防止造成二次污染。
（五）要明确整治目标和责任，确保财政资金的投入效益。各级政府在河道整治上投入了大量的人力、物力、财力，因此，必须要把《市区水环境综合整治实施意见》真正落实到位，进一步明确整治目标，落实整治责任，加大考核力度，严格实行责任追究制度，确保整治后河道达到水质目标要求，切实做到治一条成一条，让财政资金发挥应有的效益，让老百姓实实在在地感受到水变清了，环境变好了。
（六）建立健全长效管理机制，避免短期效应。水环境管理是一项永久性的、复杂的系统工程，实施截污纳管工程措施后，要保持整治效果，长效管理措施必须跟上。市政府及相关职能部门要认真贯彻落实国务院《城镇排水和污水处理条例》，尽快出台市区水环境管护工作意见，进一步理顺管理体制，明确各区、各相关职能部门在市区河道管护方面的具体责任，建立职责明晰的河道管护体系，提升市区水环境管理水平。要建立健全城市污水排放管理机制，严格执行污水排入排水管网许可证制度，针对污染河道的各类污染源，制定科学完善、可操作的管理措施，从根本上杜绝污染入河。要强化铁腕治污，坚决采取“零容忍”的态度，依法查处偷排污水的工业企业。先锋、观音山地区的小印染、小纺织以及竹行地区的小钢丝绳企业，要通过关停并转或集中进园区的办法，实施污水集中处理，否则分散的小企业靠其自身不可能达标排放，也很难监管到位。要将各类建设项目的排污设施作为必要的建设条件，确保与主体工程同步实施、同步竣工验收。要认真研究商业、服务业特别是“五小行业”的污水排放管理办法，依法查处随意将污水接入雨水管道的行为。对跨区域的河流，各区、各部门要明确职责，相互配合，加大管理和执法力度，实施段面水质监测制度，落实监管责任。
