关于高标准农田建设情况的视察调研报告
---2014年9月26日在市十四届人大常委会第十六次会议上
市人大常委会视察调研组
高标准农田，简明地说就是通过实行水、土、田、林、路综合治理达到旱涝保收、高产高效标准的农田。大规模建设高标准农田对于保障国家粮食安全和重要农产品有效供给，加快农业现代化进程具有重要意义。高标准农田占耕地比重是江苏省“八项工程”监测统计的重要指标之一，也是我市基本实现现代化的重要内容之一。为进一步推动我市全面落实“八项工程”，实现“八个领先”，市人大常委会将高标准农田建设情况列为审议议题。8月下旬以来，市人大农委对该议题作了专题调研，实地查看了海安、如皋、通州等地的高标准农田建设项目现场，了解高标准农田的建设规划、标准、资金管理、工程养护等方面的工作情况，分别召开了由市县相关部门负责人、项目区负责人、乡镇一线管理人员以及村“两委”负责人和部分市人大代表参加的2个座谈会，听取有关工作汇报和建议意见。9月10日，部分常委会组成人员视察了如东、海门部分高标准农田示范区。现将视察调研情况汇报如下：
一、基本情况
我市高标准农田建设工作在市政府领导统筹协调下，主要由农业资源开发、国土、发改委、农委、水利、财政6个部门具体负责，市政府及相关部门高度重视，始终把建设高标准农田作为农业发展的战略任务，坚持高起点规划、高质量建设，集中连片推进高标准农田建设。自1991年开始组织实施高沙土治理和中低产田改造，经过20多年的农田水利建设、农业综合开发、土地整理和耕地质量建设等，至2013年末，全市建成高标准农田323.4万亩，占全市耕地面积的48.5%，为推进现代农业发展、促进农民增收提供了基础保障。
（一）加强组织领导，形成了高标准农田建设工作合力。高标准农田建设是国家粮食安全战略的重要组成部分，是关系群众切身利益的民生工程。为保证工作顺利开展，2012年市政府成立了高标准农田建设联席会议领导小组，下设办公室，具体负责协调高标准农田建设的组织、推进及验收工作。在财务管理上坚持以财政部门为主，审计等部门配合抓好资金管理，形成了良好的工作格局。各有关部门和项目区单位围绕高标准农田建设的共同目标，按照职能分工，各尽其责，通力协作，定期组织会办，及时协调解决问题，为全面完成建设任务奠定了坚实的组织基础和机制保障。
（二）坚持科学规划，提升了高标准农田项目建设水平。我市高标准农田建设按照国家、省统一部署，坚持科学规划、合理布局，注重统筹协调，分步组织实施，按照“两个率先”要求，于2011年编制完成了《南通市高标准农田建设规划（2010-2020年）》。提出到2015年高标准农田占比要达到55%，到2018年占比要达到60%。在具体项目规划中，坚持把原则性、前瞻性、综合性、整体性和科学性结合在一起，从项目区具体情况出发，把我市高标准农田建设分为五大片区，按照缺什么补什么的要求，合理安排水利、农业、林业、科技等各项措施的建设内容；对项目区进行连片开发，使项目区建成 “田成方、林成网、沟相通、路相连、旱能浇、涝能排”的高产良田。
（三）创新工作机制，打造了一批高标准农田项目优质工程。在项目建设过程中,严格按照程序，规范操作,对施工过程进行源头管理、过程控制、结果追责的全程监督管理。严格项目评估程序，实行公开竞争选项、立项。严格执行省市有关规定，规范工程招投标工作。通过公开招标选择工程监理单位，并强化对监理人员的督促检查。跟踪了解项目建设进度、质量以及资金使用情况,发现问题及时整改，确保项目工程质量，打造精品示范工程。我市各部门承担的国家、省级高标准农田建设项目都获得一次验收通过。
（四）坚持建设标准，发挥了高标准农田项目综合效益。按照2009年省政府制定的《江苏省高标准农田建设试行标准》要求的“灌排设施配套、农田平整肥沃、田间道路畅通、农田林网健全、生产方式先进、产出效益较高”六条标准，十二五以来我市共建设高标准农田65万亩，累计投入财政资金12.59亿元。持续、大量的农业开发资金投入，使项目区农业基础设施得到改善，抵御自然灾害能力显著增强，土地利用率和产出率大幅提高，农业发展后劲明显增强。在建设过程中，注重培育优势产业、地方主导产业，加快推进高效农业规模化。高标准农田建设，不仅改善了项目区农业生产、农民生活条件，增加了农民收入，也提高了当地农业科技水平，改善了农村生态环境。
二、存在的主要问题
农田是农业生产的重要物质基础。近年来，高标准农田建设的大力推进，为我市实现粮食生产“十连增”和现代农业发展奠定了坚实的基础。但是我们应该清醒地认识到，我市高标准农田建设中还存在一些不容忽视的问题，高标准农田建设的任务仍然十分艰巨。
（一）对高标准农田建设的认识尚需进一步提高。首先，个别地方对高标准农田建设的重要性、紧迫性认识不到位，缺乏解决问题的思路和具体的措施，导致高标准农田占比很低。从统计数据看，我市高标准农田建设不平衡性很大，2013年末五县（市）一区高标准农田占比最高的海安县达63.89%，最低的县（市、区）只有36.56%。其次，由于高标准农田建设项目由多个部门共同承担，各部门项目建设投资标准不一、建设标准不一、建设内容不一，建设的高标准农田各有侧重，但六项标准全部达标的占比不高。总体来说，近年来高标准农田建设投资标准有所提高，但是与农业生产发展要求相比，仍存在投资及建设标准较低问题。再次，不断加大建设资金投入是保障农田建设“高标准”的客观要求，少数地方、少数部门仍存在“等靠要”的思想，一方面积极主动向上争取项目的意识不强，另一方面地方财政自主开发、支持建设的意识缺乏，导致我市高标准农田占比在全省排位不高。
（二）高标准农田建设规划与城镇建设等专项规划有待进一步衔接。近年来，由于少数地方城镇空间布局规划与土地利用规划以及高标准农田建设规划没有有效对接，导致城镇建设扩张而占用已建成的高标准农田，将建成的农田配套建筑物拆除，造成财政投资的浪费。有的地方缺少统一规划，不同的建设主体受资金投入等制约，建成的标准农田单体小而分散，规模效应难实现。
（三）高标准农田工程建后管护有待进一步加强。因管护资金落实不到位、管护机制不健全、农民管护意识不强等多种原因，投入大量资金建成的高标准农田移交给当地政府后缺少管护，项目区的路、渠等建筑物得不到有效维护，致使部分工程损毁，不能长久发挥应有的效益。
（四）高标准农田地力建设有待重视。近年高标准农田建设速度明显加快，占耕地比重迅速上升，但一些地方出现重数量、轻质量，重硬件建设、轻地力建设的苗头。一是随着城市化、工业化及新农村建设进程的加快，非农建设占用高标准农田后，为了维持耕地占补平衡，不少地势平坦、经长期耕作培肥改良熟化的优质农田被地力条件较差的一般农田替换，造成耕地地力下降。二是部分标准农田在开发整理时，没有把多年形成的耕作层土壤剥离，耕地上下土层被打乱，土壤表层养分缺乏，土体紧实，耕性差。三是土壤改良与培肥措施及资金投入少，易造成土壤板结，耕层变浅，耕地质量下降。
三、有关建议
加强高标准农田建设，是提高农业综合生产能力的关键举措，是推进农业现代化的重要内容，市政府要认真组织实施，突出规划引导、整合相关建设资金，有力有序推进建设，确保2018年完成高标准农田占耕地面积60%的建设任务。
（一）提高认识，进一步加强组织领导
我市人多地少，人均耕地只有0.89亩，远低于全国人均1.38亩的水平，耕地资源紧缺。随着工业化、城镇化的快速推进，一定程度上造成耕地后备资源减少，加上外来务工人员不断增加、消费结构升级、资源环境约束等多重因素影响，农产品需求刚性增长的趋势不可逆转，我市提高农产品产量主要依赖提高单产，对耕地质量的要求越来越高，目前我市耕地仍有一半以上属中低产田，农田灌排设施薄弱，配套设施不完备，有些工程严重老化，难以抵御自然灾害，我市建设高标准农田任务十分艰巨，不管是数量还是质量离农业现代化目标都有较大差距，因此要进一步统一思想认识，加强组织领导，完善规划，优化部门协调机制，充分调动各方积极性，发挥行业优势，促进信息共享。联席会议成员单位要加强协作，相互配合，确保全市高标准农田建设按序时进度“量”、“质”双达标，为我市“落实八项工程，实现八个领先”作出贡献。
（二）整合财力，集中力量办大事
高标准农田建设需要投入大量资金。建议相关职能部门要继续积极主动向上级部门申报项目，争取更多的资金用于我市高标准农田建设。建议市政府在高标准农田建设联席会议制度基础上，试点建设高标准农田资金整合平台，按照规划，统筹相关涉农资金，在资金渠道不变的前提下，相关部门各司其职，各记其功，加强部门与项目间的有机衔接，形成打造高标准农田的整体合力。在国家和省级财政加大投入力度的同时，要切实落实地方政府的投入责任，支持、鼓励、推动地方财政自建高标准农田。要充分发挥新型农业经营主体在高标准农田建设中的作用，积极引导各类社会资本投入高标准农田建设。
（三）成片规划，充分发挥规模优势
高标准农田建设应坚持规模开发和集中连片原则，按照灌区、流域和一定的行政区划统一治理，加大规模开发力度。在实际工作中，要坚持规划优先，高标准农田都规划在基本农田保护区内，不能随意侵占、破坏，在工业化、城镇化发展过程中，要在土地利用总体规划框架内，加强各专项规划的有机衔接。要坚持工程设施等硬件建设与提高农业科技含量等软件建设同时抓，把改善农业生产条件、培肥地力、推进产业结构调整、改善生态环境融入到高标准农田建设之中。建设一批规模大、质量高、效益好的高标准农田，针对有些地方存在的项目规划零散，整体和长期效益有待进一步发挥的问题，鼓励地方财政安排部分资金，围绕不同年度的项目区进行填空、补缺，对已建成但标准偏低的农田，对照《高标准农田建设通则》的要求有针对性地增加部分投入，确保所有基础设施和项目全部建成高标准农田，提高规模效益，为项目区土地流转、适度规模经营及建后管护创造良好条件。
（四）创新机制，建立完善建后管护制度
要不断增强项目区广大干群对项目工程的管护意识，进一步加强对项目工程建后管护工作的组织领导，同时多渠道筹措资金，激励项目乡镇、村、群众投入资金加强项目的运行管护。要发挥乡、村管护高标准农田的主体作用，落实责任，强化考核。建议在项目验收合格移交后，工程管护纳入农村“四位一体”综合整治范畴，把管护经费列入财政预算，明确补贴机制和使用方法，确保项目正常发挥效益。
