关于《南通市城市建筑垃圾管理条例（草案）》审查意见的报告
——2016年11月29日在南通市第十四届
人大常委会第三十八次会议上
市人大常委会环境资源城乡建设委员会
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我委受主任会议委托，对市人民政府提请市人大常委会审议的《南通市城市建筑垃圾管理条例（草案）》（以下简称条例草案）进行了初审，现将审查情况报告如下：
一、制订条例的必要性
多年来，市委市政府高度重视建筑垃圾管理工作，市城管部门不断创新管理举措，加大执法力度，在开展建筑垃圾专项整治的同时积极探索长效管理机制，积累了一些成功的经验。但是，随着城市化进程的不断加快，建筑垃圾仍然是城市管理的难点之一，管理中还存在一些突出矛盾，主要是：建筑垃圾处置规划及基础设施建设滞后，临时堆放、收集、中转、消纳、资源化利用等场所不能满足现实需要；各类建设工程、拆除工程、装饰装修工程施工过程中对建筑垃圾管理不规范，处置责任不明确，源头分类措施缺失，导致建筑垃圾往往与生活垃圾等混杂，给资源化利用和无害化处置带来难度； 建筑垃圾产生、运输、处置等环节监管不到位，随意堆放、无证运输、沿途抛洒、偷倒乱倒、随意填埋等破坏生态环境的行为时有发生；城管、公安、建设、环保、交通等部门在建筑垃圾管理中的职责分工不够明确，同时缺乏有效的联动执法、信息共享机制，建筑垃圾管理合力不强，对违法处置建筑垃圾的行为处罚依据不足，打击力度不够等等。当前我市正在大力开展花园城市、国家生态园林城市、国家森林城市“三城同创”，通过立法规范建筑垃圾的管理，进一步提升城市管理水平和环境质量，非常必要。
二、条例草案审查过程
“城市建筑垃圾管理”原为市政府制定规章项目，8月22日市人大常委会第八十七次主任会议将其调整为地方性法规项目。为了提高审查的科学性和针对性，我委与市人大常委会法工委提前介入，并与市城管局、市政府法制办密切配合。一是深入开展调研。先后实地察看了市区部分征收地块、街道设置的建筑垃圾集中收运点、崇川区建筑垃圾消纳场、天德建筑垃圾处置中心等，听取基层单位和相关职能部门的意见，基本摸清了我市建筑垃圾管理的现状以及薄弱环节，找准了地方立法的关键点。针对立法过程中遇到的矛盾和问题，我们组织有关同志到苏州、成都等地学习建筑垃圾管理和立法经验。在条例草案起草修改过程中，我们与相关部门就条例的指导思想、基本框架和重点内容等，多次进行会商论证。二是广泛征求意见。市政府将法规案正式提交市人大常委会之后，我委坚持开门立法、民主立法的原则，制定了详细的一审工作方案。第一时间在南通人大网站发布立法公告，向社会公众征集修改意见。同时将条例草案发送至市政府有关部门、市区各街道办事处、市区经城管部门核准的21家建筑垃圾运输企业、部分市人大代表征求意见，并委托各县（市）区人大常委会收集修改意见，共发出征求意见函200多份。11月中旬，在常委会领导带领下，我们到海门、如皋、崇川、港闸、开发区开展立法调研，召开了建筑垃圾管理执法人员、人大代表、街道负责人、运输企业、物业公司等各方代表的座谈会，面对面地听取社会各界的意见，共收集修改意见80多条。三是认真审查。在广泛征求意见的基础上，我委着重对条例草案的合理性和可行性进行了审查，就建筑垃圾管理的重点环节与相关职能部门进一步进行了沟通磋商。我们认为：条例草案的指导思想明确，内容比较全面，既对目前我市建筑垃圾管理的成功做法进行了固化，也针对一些薄弱环节明确了规范和措施，同时借鉴了兄弟城市的立法经验，可以提交本次会议审议。
三、对条例草案的修改建议
综合各方面反馈的意见，我们对条例草案提出如下修改建议：
（一）适当调整体例。建议按照总则、许可与备案管理、处置管理、监督管理、法律责任、附则的顺序安排章节，在许可与备案管理、处置管理中分别按照建筑垃圾产生、运输、消纳的顺序安排相关条款，使法规的逻辑更加清晰。
（二）进一步厘清部门职责。条例草案第六条第三款对相关职能部门的职责分工表述过于原则，没有解决目前管理中存在的弊端，建议对公安、城乡建设、规划、交通运输、环境保护、住房保障等与建筑垃圾管理关系比较密切的部门的职责进行明晰，落实监管责任。条例草案第四条规定市、县（市、区）人民政府（管委会）应当制定建筑垃圾治理计划，第八条要求城管部门编制建筑垃圾转运、填埋等固定场所和资源化利用设施建设专项规划，而《城市建筑垃圾管理规定》第六条明确由市容环境卫生主管部门制定建筑垃圾处置计划。目前市城管局正在组织编制的《南通市城市建筑垃圾处理规划》已涵盖了这些内容，建议将这两条合并修改为：市、县（市）城市管理行政主管部门应当会同规划、国土资源、环境保护等部门，编制本地区建筑垃圾处理专项规划，明确建筑垃圾中转、固定填埋场所和资源化处置场所的布点与建设要求，报人民政府批准后公布，并组织实施。
（三）适当增加有关鼓励、促进建筑垃圾资源化利用的内容。地方立法应当充分体现科学发展、绿色发展的理念，因此，建筑垃圾处置应当遵循减量化、资源化、无害化的原则，以减量化、资源化来促进和保障建筑垃圾无害化处理。建议在立法依据中补充《循环经济促进法》，并增加以下内容：（1）本市实行建筑垃圾源头分类；（2）建筑垃圾可以直接利用或者再生利用的，应当回收利用，不能直接利用或者再生利用的，应当由具备条件的生产经营者进行综合利用或者无害化处置；（3）市、县（市）人民政府应当将建筑垃圾综合利用纳入循环经济和高新技术产业发展规划，并依照有关法律法规在财政、金融、税收、用地等方面给予扶持；（4）鼓励建筑垃圾综合利用，鼓励建设单位、施工单位优先采用建筑垃圾综合利用产品；（5）利用财政性资金建设的项目应当优先使用符合国家标准的建筑垃圾综合利用产品；（6）城市管理行政主管部门应当会同城乡建设、住房保障、交通运输等部门，建立市、县（市）互联共享的建筑垃圾资源调剂信息平台，并向社会开放。
（四）进一步规范许可管理。《建设部关于纳入国务院决定的十五项行政许可的规定》明确了建设单位、施工单位或者建筑垃圾运输单位申请城市建筑垃圾处置核准的条件。条例草案中，建筑垃圾处置核准包含排放、运输、消纳三个环节。在调研中，有的认为建筑垃圾处置许可事项较多，手续比较繁杂，不符合国家有关简政放权、建设服务型政府的要求。第十二条规定建筑垃圾处理场所利用设施应当经县（市、区）城市管理部门核准，取得建筑垃圾处置（消纳）许可证，但没有明确申请的主体、核准的条件、程序、时限等。建议不设置此项行政许可，可以在条例中规定对建筑垃圾处理场所利用设施的要求，强化事中事后的监管。建议将建筑垃圾运输车辆核准改为备案，既方便管理相对人，也方便城管部门根据名录公示制度和记分管理制度（第十六条、第三十四条）依法适时调整运输车辆名录。建议进一步明确《建筑垃圾处置（排放）许可证》的申请环节，并根据行政许可标准化的要求，取消许可条件中的兜底条款，规范许可行为。建议根据现实情况，由市城管局统一核准市区的建筑垃圾运输企业。
（五）进一步明确拆除工程、装潢产生的建筑垃圾的处置责任主体和管理措施。拆除工程是产生建筑垃圾的重要源头之一，也是目前管理中的难点之一。条例草案第二十一条第二款规定：房屋征收土地上拆除施工的，征收部门应当按照前款规定落实垃圾处置责任。这里的征收部门不够明确，容易因职责不清而扯皮。房屋征收的主体是各县（市、区）人民政府，项目实施主体一般是街道办事处或镇人民政府，建议直接明确拆除施工单位的建筑垃圾处置责任、现场管理要求，合理设定建筑垃圾清运时限，并设定相应的罚则，同时对收储地块，明确所在地街道办事处、镇人民政府在地块挂牌出让前的监管责任。企事业单位、商场店铺装潢垃圾偷倒乱倒的现象比较普遍，建议明确装潢产生的建筑垃圾的处置责任。
（六）建议罚则部分采用“条款对应”的方式进行表述，并在上位法规定的处罚范围内，对随意倾倒、填埋建筑垃圾等违法行为适当加大处罚力度。对将危险废物混入建筑垃圾、擅自倾倒建筑垃圾造成环境污染事件或公路损坏等违法行为，不仅要罚款，构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。建议在第四十条中对“个人将建筑垃圾交给个人处置”的行为设定相应的处罚，杜绝监管漏洞。在第四十一条中明确县（市、区）城市管理行政执法部门为执法主体。
（七）条例草案的部分条文法律依据不足或操作性不强，建议修改。如：第十四条第四款关于“建筑垃圾运输准运证不能跨区域使用”的规定难以执行，建议删除；第十五条关于“建筑垃圾运输车辆应当为本地牌照车辆”的规定法律依据不足，建议删除；第二十五条第四项规定施工工地“每日积存建筑垃圾不得超过100吨”，实施过程中很难把握，建议删除；第二十八条列举了两种非法倾倒的区域，表述不全面，建议概括性地表述为：禁止在规划的建筑垃圾处置场所以外的任何区域擅自倾倒建筑垃圾；第三十二条第二款规定“建筑垃圾处置可以实行结算凭证管理制度”，对结算凭证管理制度没有具体表述，操作性不强，建议删除。条例草案中部分文字表述尚需斟酌，比如：“处置”、“处理”“治理”和“消纳”，“中转分拣场所”和“转运场所”等，这些概念之间的关系不够清晰，建议加以规范。针对条例中具体文字的修改意见，我们汇总后一并交二审阶段研究处理。
以上报告，请予审议。
