关于南通市2011年市级预算执行和其他财政收支情况的审计工作报告
——2012年7月27日在南通市第十四届
人大常委会第一次会议上
市审计局局长 顾宗瑜
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市政府委托，向市人大常委会报告2011年度市级预算执行和其他财政收支的审计情况，请予审议。
根据《中华人民共和国审计法》和《江苏省地方预算执行情况审计监督试行办法》，市审计局对2011年市级预算执行和其他财政收支情况进行了审计。我们坚持以科学发展观为指导，注重加强对重点部门、重点项目、重点资金、重点领域的审计和审计调查，突出绩效，找准问题，从体制、机制和制度上分析原因，提出建议，促进规范管理。
2011年，在市委的正确领导下，各部门、各单位紧紧围绕“加快现代化，再创新辉煌”的战略定位，认真实施积极的财政政策，财政收入继续保持较快增长，各项重点支出保障有力，支出结构不断优化，实现了“十二五”良好开局。审计结果表明，2011年市级预算和其他财政收支执行情况总体良好。
1．加大财源建设，财政收入持续增长。2011年，面对宏观调控政策趋紧、经济运行不确定因素增多等复杂形势，财政部门积极寻求促进经济发展的结合点和切入点，不断完善重点企业激励办法，研究制定产业发展资金管理等政策措施，引导企业加大投入，助推经济转型升级；税务部门深化征管体制改革，构建专业化管理新格局，强化征收促管，积极推进个体税收社会化征管，加强建筑业项目清理和土地增值税清算常态化。2011年全市实现地方公共财政预算收入374亿元，比上年增长28.5%，总量连续2年列全省第4位，增幅连续7年超全省平均水平，其中税收收入完成285亿元，首次列全省第四，税收占比76.3%，列全省第七，高于苏中平均水平1.8个百分点，高于江苏江北平均水平2.5个百分点。
2．重视民生保障，支出结构不断优化。重点加大教育、文化、社会保障、公共卫生等方面的民生投入，促进社会事业协调发展。继续全面实行城乡免费义务教育和教科书免费制度，推进校舍维修改造，改善中小学办学条件；免费开放文化公共设施，推动文化服务体系建设；支持就业和再就业保障工作，先后出台了有关家庭服务业发展、创业项目开发管理等扶持政策；落实了城乡居民最低生活保障标准正常增长机制和临时物价补贴制度，市区城市低保标准提高到440元，农村低保标准不低于340元；全面实施困难群体医疗救助制度，不断完善操作办法。2011年，市级公共财政预算支出中用于民生投入50.4亿元，增长29.1%，占比55.2%，比上年提高0.6个百分点。
3．注重措施创新，提升科学管理水平。2011年，财政部门不断深化财政支出管理改革，健全支出预算管理体系，完善基础信息库和项目库；实行全口径预算指标管理，增强了预算约束力；简化预算执行程序，优化国库集中支付流程；不断扩大政府采购管理规模，规范政府采购行为，进一步促进政府采购公开、公正、公平；研究开发了市级城建资金网上拨付系统，进一步强化了城建资金和政府专项资金管理。税务部门强化税收数据的预测分析，推进专业化稽查建设，实施分级分类管理，服务地方经济发展。
一、市级预算执行审计情况
（一）预算执行情况
经审计，2011年市区实现地方公共财政预算收入1877357万元，占调整后预算103.0%，增长21.1%。其中：税收收入1344959万元，完成预算100.7%，增长17.4%，占比71.6%；非税收入532398万元，完成预算109.5%，增长31.7%。另组织基金收入1981803万元，增长49.8%；上划中央收入1096334万元，增长7.8%。
2011年市级完成财政总支出 1958920万元，占调整后预算88.3%，增长40.6%。其中：市本级支出1419492万元，占预算86.4%，增长38.9%；市开发区支出416862万元，占预算92.15%，增长23.3%；苏通科技产业园区支出122566万元，占预算99.5%，增长267.0%。
按现行财政体制结算，2011年市区分成财力3768756万元，剔除通州、崇川、港闸三区分成财力1660857万元，市级当年分成财力2107899万元。其中：（1）市本级分成财力1563295万元，加：上年未完项目结转79807万元、上年净结余2165万元，总财力1645267万元；减：实际支出1419492万元、未完项目结转下年支出223150万元，净结余2625万元。（2）市开发区分成财力421766万元，加：上年未完项目结转28189万元、上年净结余2792万元、调入资金1830万元，总财力454577万元；减：实际支出416862万元、未完项目结转下年支出35496万元，净结余2219万元。（3）苏通科技产业园区分成财力122838万元，加：上年未完项目结转374万元、上年净结余368万元，总财力123580万元；减：实际支出122566万元、未完项目结转下年支出657万元，净结余357万元。
（二）其他财政收支情况
2011年非税资金户年初结余175712万元，当年收入298031万元，支出209698万元，年末滚存结余264045万元。
2011年城建资金户年初结余-350685万元，当年收入317945万元，支出515308万元,年末滚存结余-548048万元。
2011年农发基金、企业发展资金、粮食风险基金等政府专项基（资）金年初结余189885万元，当年收入160695万元，支出242576万元，年末滚存结余108004万元。
审计中发现的主要问题：
1．税收收入占比较低。根据财政总决算报表反映，2011年全市税收收入占比76.3%，比上年下降1.2个百分点，低于全省平均水平3.8个百分点。其中：市区占比71.6%，比上年下降2.3个百分点，剔除2011年新纳入预算管理的行政事业性收费等因素，同口径相比基本持平。
2．部分收入未及时缴库。2011年末，非税资金账户挂有预算收入200948万元未及时缴库，其中土地出让金收入176162万元、纳入预算管理的基金（费）和罚款收入等23818万元、扣划单位历年结余968万元。上述款项已于2012年1月缴库。
3．部分墙改基金征收不到位。审计发现， 2009年至2011年，共有316个建设项目少征墙改基金3786万元，其中：市区2015万元，开发区1771万元。
二、部门预算执行审计调查情况
根据要求，市审计局对市经信委、国土资源局、人口计生委、统计局、物价局、民防局、农发局、团市委、住房公积金管理中心、体臣卫校等10个部门（单位）2011年度部门预算执行情况进行了审计调查，重点对近三年的交通费、招待费、出国（出境）费等专项业务费及部分项目资金的使用效益进行调查了解。此外，对纳入部门预算单位会计核算管理系统所有单位的公用经费（定额）执行情况、市级公务卡制度的实施情况进行了专项调查。
（一）部门预算执行情况审计调查
审计调查结果表明，市经信委等10个部门(单位)制定了较为完善的财务管理制度，强化了部门预算和财务管理，2011年度预算收支执行基本符合国家有关预算要求和财经法规。
一是预算编制较为严谨，追加事项符合规定。根据市财政部门批复，2011年初10个部门(单位)支出预算为20684万元，实际执行中，因单位动用上年结余，追加目标考核奖、省专款、专项经费等因素，支出预算调整为24879万元。
二是重点项目资金安排到位，实施效果总体较好。重点抽审表明，市财政部门能将项目资金及时足额拨付各单位，资金使用手续基本完善，使用效益较为明显。如：市国土局“基础测绘更新维护”项目预算安排395万元，当年使用393万元。该项目搭建了共建共享的地理信息公共平台，开展地形图修测或重测、制作中心城区三维图等工作，为推动“数字南通”建设、创新城市公共服务提供了保障。
在审计调查中，也发现一些需要改进和提高的方面：
一是部门公用经费超支现象比较普遍。经对纳入市财政预算管理，并使用部门预算单位会计核算管理系统的2010年205家单位和2011年202家单位公用经费（定额）执行情况的审查，发现各项公用经费均存在超支现象，主要是招待费、交通费超支严重。其中：2010年90家单位招待费超支，占43.9%，76家单位交通费超支，占37.07%；2011年77家单位招待费超支，占38.12%，63家单位交通费超支，占31.19%。
二是项目资金中部分经济内容与预算执行有偏差。审计抽查9个已使用的项目资金发现，会议费、办公费实际支出数均超出预算数；印刷费、差旅费、交通费、培训费等实际支出数均小于预算安排数。造成上述现象的原因：一是项目资金的具体用途及金额在编制预算时难以确定；二是会计核算时未能将实际支出与预算相对应，未能准确分解具体明细。
（二）公务卡结算制度专项审计调查
我市公务卡制度起步较早，2006年9月，市级预算单位全面使用公务卡，并通过公务卡实行水电费、个人所得税、医保费等费用的代扣代缴。2008年10月，要求单位积极推广和办理个人公务卡，逐步取消财政授权支付。2009年12月，扩大直接支付与公务卡使用范围，并对年终公务卡余额全部收回。据统计，截至2011年末，市级共有259家单位办理了限额1至180万元不等的单位公务卡，约有1/2的单位办理了个人公务卡。2011年末收回154个单位公务卡资金528万元。
审计调查结果表明：公务卡制度是深化预算支出管理改革、巩固国库集中支付制度的重要内容。公务卡结算方便了预算单位公用事业费等款项的缴纳，简化了单位财务部门的工作流程，避免了现金管理风险。推广公务卡结算使零星公务消费公开化、透明化，便于预算单位支出管理和控制。各单位在通过公务卡扣划公用事业费等代扣代缴款项方面执行较好，但由于POS机普及率不高、跨行结算费用较大、报销人员用卡积极性有待提高等原因，不同程度地影响了公务卡推广和执行效果。
审计发现以下几个方面需要改进：一是个人公务卡办理面需加快拓展，至2011年末仅有一半单位办理了个人公务卡。二是零星公务费用未全面实行公务卡支付，现金备付现象比较普遍。2011年仅有文化、教育、海洋渔业系统等34个单位全部使用公务卡结算。据统计，2011年215家市级预算单位提现用于公务消费15262笔，支付金额27509万元。三是财政部门对公务卡的支付信息掌握不够全面，未能实现有效监管。
三、财政专项资金审计和审计调查情况
（一）社会保障资金审计
根据国家审计署统一部署，2012年2月至4月，市审计局开展了市级（市本级加开发区，下同）社会保险基金、社会救助资金和社会福利资金等社会保障资金审计。经审计，2011年，市级基本养老、基本医疗、失业、工伤和生育保险基金收入合计57.46亿元，比上年增加12.67亿元，增长28.30%；支出合计47.72亿元，比上年增加7.42亿元，增长18.42%。截至2011年末，各项社会保险基金累计结余43.5亿元，其中：基本养老保险16.2亿元、基本医疗保险18.2亿元、失业保险6.4亿元、工伤保险1.6亿元、生育保险1.1亿元，比上年增加9.74亿元，增长28.85%。审计表明，市各有关部门认真贯彻落实国家和省市关于“广覆盖、保基本、多层次、可持续”社保方针，不断完善社保体系，取得了较好成效。
一是覆盖城镇从业人员和非从业居民的城镇社会保险体系日趋完善。在企业职工基本养老、城镇职工基本医疗、失业、工伤和生育保险等五项基本保险制度的基础上，2007年以来,先后建立了城镇居民基本医疗保险制度、养老保险制度，初步实现了养老和医疗的城乡一体化。在医疗保障方面，市级全面建立了职工基本医疗、大病医疗救助、二次补偿等多层次、全方位的医疗保险政策框架体系。
二是以城乡最低生活保障制度为核心的社会救助体系和以扶老、助残、救孤为重点的社会福利制度基本形成。市级已分别建立了城市和农村居民最低生活保障制度、城市和农村医疗救助制度，农村五保供养和自然灾害救助等社会救助制度不断完善。2008年建立了对重残人员发放生活补助、对无固定收入重残人员实施生活救助制度；2010年建立了面向“三无老人”、孤儿的生活补贴制度。
三是保障人数不断增加，保障标准逐年提高。市级基本养老、基本医疗、失业、工伤和生育保险参保人数和享受待遇人数逐年大幅度增长。市本级连续7年调增企业职工基本养老保险待遇水平，年均增长12.32%，增长率接近同期全省城镇居民人均可支配收入的增长率。建立了社会救助和保障标准与物价上涨挂钩联动机制，低收入人群生活条件得到有效改善。
审计同时也发现，社保资金的筹集、管理和使用等方面还存在一些问题，需要进一步加以改进：一是重复参保。抽查发现，847人重复参加城镇职工医疗保险和城镇居民医疗保险；4人在市区和户籍所在地重复领取失业保险金0.72万元；1人跨地区重复领取企业职工基本养老保险金0.85万元。二是不符合保障条件的人员违规享受待遇。有1人、13次在享受基本养老保险待遇后仍领取失业保险金0.55万元；109人、328人次在死亡后仍享受各项社会保险待遇，共计金额3.34万元。三是企业选择性参保。抽查发现，6175名企业职工的用人单位只为其办理了工伤保险，未办理企业职工养老保险。四是资金运营和使用效益不高。由于政策规定的社会保险基金增值途径只有银行存款和购买国债，2011年基金收益率仅为1.88%。另外，有5个险种的10个银行账户活期存款未执行国家优惠利率政策。
审计同时关注到：2011年末市本级企业职工基本养老保险个人账户记账金额为61.5亿元，而基金累计结余13.1亿元，差额48.4亿元。个人账户长期空账运行，影响基金的可持续性。
（二）先锋、观音山印染集中生产地区污染源整治审计调查
2011年4月至5月，市审计局对通州区先锋镇、崇川区观音山街办和南通经济技术开发区三个印染集中生产地区2008年至2010年污染源整治情况进行了专项审计调查。
据审计调查，2008年至2010年，市环保、水利、建设等部门与三区分工协作，持续推进污染源整治工作。先后实施企业治污设施规范化建设及提标改造、河道整治、环保公园建设等重点工程，共投入资金21733万元，其中环保公园建设投入11000万元、河道整治投入8214万元、企业治污设施规范化建设投入2519万元。经过努力，整治效果较为明显。一是企业污染治理能力逐步提高。被列入整治范围的企业均按照整治要求加大投入，改造治污设施，规范运行管理，有效提升治污能力。根据市环境监测中心连续监测结果显示，先锋、观音山两地印染企业污水排放达标率分别从2007年的35%、8.5%提升到2010年的77%、41.7%。二是区域环境质量显著改善。通过整治，营船港河和通甲河得到了治理，水体质量明显改善。三是群众满意度明显提升。2011年，以先锋、观音山地区水环境整治为主要内容的“绿岸清水惠民生工程”得到群众的普遍认可，获评“南通市十佳法治惠民实事”。
审计调查发现主要问题有：一是部分整治工程未按期完工。根据《观音山地区水环境整治方案》及《南通市市区“清水工程”三年行动计划》要求，市水利局应于2010年5月完成通甲河观音山段清淤工程，市建设局应于2011年6月完成观音山污水处理厂尾水排江工程，但截至审计时，清淤工程尚未完工，尾水排江工程尚未开工。目前，清淤工程已实施结束，尾水排江工程正在实施。二是环保在线监控未能充分发挥作用。通州先锋地区纳入环保在线监控的企业有18家，占比75%。2008年至2011年，分别有7家、2家、1家、3家企业全年无监测数据。通州环保部门对监测数据利用率低，未将在线监控结果特别是超标警报记录在现场环境执法中加以利用。三是先锋地区印染污泥去向不明。先锋地区共有规模以上印染企业23家，污水统一由欣源公司处理，2009年以来产生污泥4.72万吨，其中大部分污泥去向不明。2010年9月市环保局曾对欣源公司未如实申报污泥产生量和将污泥违规填埋行为作出处罚，但审计调查未发现企业有整改行为。四是部分企业未实行雨污分流，造成附近河道污染。审计现场查看发现，营船港河开发区段四圩桥附近有印染企业持续向河道内排放污水。现场取样检测显示COD浓度达457mg/L，为工业污水排放标准的4倍。
（三）体育彩票公益金管理和使用绩效专项审计调查
2012年5月至6月，市审计局对市区（不含通州区，下同）2009年至2011年体育彩票公益金（以下简称体彩公益金）管理和使用绩效情况进行了专项审计调查。根据省分成比例，2009年至2011年，市区体彩公益金分配收入11628万元，纳入财政预算管理。三年预算安排支出8809万元，实际支出5175万元，至2011年末，累计结余6650万元。审计调查结果表明，体彩公益金在加强全民健身、推动体育事业发展等方面发挥了积极作用。主要表现在：积极引导和拉动体育市场，不断加大站点基础建设力度；积极组织大型群众体育活动，大力推进群众体育事业；积极创建体育后备人才基地，全面提升竞技体育综合实力。
但审计也发现以下问题：一是体彩公益金结余较大，未能及时发挥资金应有效益。至2011年末，累计结余6650万元，其中财政预算结余2759万元、项目结余3891万元。二是部分场馆前期设计、论证时间过长，影响项目建设进度。市全民健身中心2009年立项，投资概算4210万元，由于设计变更和工程招标流标，工程进展缓慢。市体育运动学校综合楼项目，2009年以来从体彩公益金中安排资金3150万元，至今未开工。
（四）城市水利工程项目建设管理绩效审计调查
2012年3月至4月，市审计局对2009年至2011年城市水利工程项目建设管理绩效情况进行了审计调查，主要涉及市本级、崇川区、港闸区、开发区、苏通科技产业园区。
2009年至2011年，城市水利工程项目调整计划为113个项目，计划投资额13.88亿元。其中：实际开工项目102个，计划投资额12.30亿元；未开工项目11个,计划投资额1.58亿元。共整治河道84条，清淤土方208万方，新建护岸120公里，新建改建涵闸7座。水利建设使城市引排能力逐步增强，水质环境得以改善，带动河道周边土地、房产等增值，经济、社会、环境效益提升。对市区已整治河道的周边居民随机发放审计调查问卷40份，收回37份，总体满意度82%。七成以上的居民认为河道治理后，水质明显改善，河道整洁卫生程度提高。八成以上的居民认为河道护岸自然美观，生态环境有所改善，幸福感提升。九成以上的居民认为河道周边违章搭建和堆放、人为破坏等情况有所改变。
审计调查也发现，城市水利工程项目建设管理中还存在一些影响绩效的问题：一是投资计划管理不够全面，前期论证不够充分。开发区2009年项目、苏通园区2009年至2010年项目未纳入全市年度计划管理，未实行概算审批制度。经对2009年至2011年纳入计划管理的64个项目的审计调查发现，实际投资额只占投资计划的60%左右，项目投资估算偏大。二是建设程序未履行到位，少数项目招投标不够规范。除省重点水利工程及港闸区项目外，其余均未按规定进行环评，环保部门对工程污泥处置、噪音污染等事项缺乏后续跟踪督查。部分设计、测量、招标代理等单位确定，未经公开招标，抽查的个别项目中存在投标标书雷同、标底编制粗糙现象，个别项目存在违法转包情况。三是部分项目进度滞后，竣工决（结）算不够及时。截至2011年末，尚有11个项目未开工，其中：2009年2个、2010年2个、2011年7个。2009年的濠河第二引水通道泵站工程、2010年的营船港至通甲河贯通工程、2011年的苏通科技产业园6条河道均因征地拆迁问题而未能开工。已竣工项目的决（结）算也不够及时，已完工验收的项目，施工单位结算送审比例仅50%，建设单位决算送审比例仅14%。四是绿化管养责任未完全落实，水生态未达预期效果。河道沿线绿化普遍重种植、轻养护，生态修复植被大部分遭破坏或被周围居民种上蔬菜、农作物。由于水质污染、引排频繁，以及少数绿化施工企业在种植和养护方面缺乏经验等原因，水生态设计的实现效果不够理想，水生植物大部分死亡，自净化能力基本丧失。
（五）援疆项目跟踪审计
2011年4月以来，市审计局对我市对口支援新疆伊宁县发展资金和项目进行跟踪审计。2011年我市援建项目共计23个，总投资4.5亿元，其中援疆资金实际投入1.2亿元，当年完成8个。2012年续建项目15个，新增项目4个，项目总投资12亿元，其中援疆资金计划安排 1.3亿元。
援建跟踪审计启动后，市审计局先后3次组织审计人员赴新疆对口支援地，与前方指挥组、受援地政府及审计机关接洽，落实审计实施事宜，并对伊宁县吐鲁番于孜乡安居富民整乡推进项目、伊宁县人民医院标准化建设项目、伊宁县职业教育实训基地等多个民生重点项目进行了实地跟踪审计。目前已经完成了吐鲁番于孜乡安居富民整乡推进项目现场跟踪审计，累计提出审计建议10条，均被采纳，其中5条已整改到位。指导、协调伊宁县审计局完成了吐鲁番于孜乡2010年安居富民专项资金审计和于孜村环境整治工程审计，其中环境整治项目报审价178万元，核减58.7万元，核减率达33%。
审计发现的主要问题有：部分项目前期建设程序执行滞后；受援地建材价格波动过大，工程造价难以控制；受援地技术力量相对薄弱；工程招投标计价方式落后等。为此，市审计局提出了进一步提高审批效率，规范建设程序；进一步规范项目管理，加强技术培训；积极推行工程量清单计价方式等审计建议。
四、加强预算管理的几点建议
（一）健全预算绩效管理制度，全面提升科学理财水平。继续完善基本支出定员定额标准，合理界定基本支出和项目支出范围。科学分配项目资金，加强跟踪分析，加快预算执行进度，提高资金使用效益。加强绩效评价结果与预算编制、预算执行的有效衔接，做到预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价，实施绩效问责制度。进一步加大宣传和推进力度，扩大公务卡结算覆盖范围。
（二）强化财政资金引导效应，努力提升财源建设效果。在整合现有政策资源和资金渠道的基础上，加大财政引导产业结构优化升级力度。努力培植大企业集团，推动主导产业高端化发展；大力发展海洋工程、新能源、新材料三大优势产业，推动新兴产业基地化发展。研究完善激励创新的财税支持政策，加快培育创新主体和创新人才，大力提升产业层次，促进企业转型增效，推动社会经济综合实力的稳步提升，不断提高财政收入质量。
（三）坚持科学规划，加大建设项目监管力度，全面提升项目管理水平。进一步加强规划的科学性、前瞻性和经济性的有机统一，注重引进和培养高层次规划人才。要求专门机构明确专业人员，深入研究重大项目的建设规划，力求论证充分、方案科学。建立城建、水利等重大项目库，加强项目全过程管理，确保工程质量和进度。
主任、各位副主任、秘书长、各位委员，南通已经进入率先基本实现现代化、建设长三角北翼经济中心的关键阶段，正处于跨越发展、加快转型的重要时期。我们将继续以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，切实履行审计监督职责，积极发挥“免疫系统”功能，为“落实八项工程、实现八个领先”争做贡献，以优异的成绩迎接党的十八大胜利召开！
