关于全市基层人民法庭建设情况的视察调查报告
市人大常委会视察调查组
（2008年10月20日）
为了做好市第十三届人大常委会第五次会议的审议准备工作，9月22日，市人大常委会部分组成人员在宋飞、徐永兵、王平等市人大常委会领导的带领下，对全市基层人民法庭的建设情况进行了视察，听取了市中级人民法院及部分基层人民法院的工作汇报，并实地察看了部分基层人民法庭。在此之前，在市人大常委会副主任徐永兵的带领下，市人大内司委还组织部分市人大代表、内司委委员对该项工作进行了调研。在调研、视察结束后，市人大内司委依照《监督法》的规定，汇总了各方面的意见和建议，向市中级人民法院提出了书面反馈意见，要求其在专项工作报告中作出回应。以上过程，均依照《监督法》规定的程序进行。现将调查、视察情况汇报如下：
一、全市基层人民法庭建设的基本情况及成绩
近年来，我市两级法院认真贯彻落实中央一系列关于农村工作的重大决定和最高人民法院关于进一步加强人民法庭工作的决定，人民法庭审判职能进一步强化，司法为民宗旨得到有效落实，法庭设置日趋科学合理，法庭机制改革取得明显成效。全市基层人民法庭在维护农村长治久安、促进农业经济发展、推进社会主义新农村建设等方面作出了积极的贡献，部分工作走在全省、乃至全国的前列。
（一）坚持服务大局，总体定位准。
全市法院坚持以“基层工作必须为党的农村工作服务”这一要求为基石，着力推进基层人民法庭各项工作的开展。
——发挥好人民法庭的窗口作用。全市法院始终保持加强人民法庭建设重要性的认识，将基层人民法庭作为展示国家司法权威和提高司法公信力的重要窗口，作为人民法院面向农村、面向基层、面向群众的重要窗口，最大限度地履行好人民法庭的法定职能。
——发挥好人民法庭的纽带作用。全市基层人民法庭利用扎根农村、接近群众、熟悉民情的优势，充分贯彻“便利人民群众诉讼，便利人民法院审判案件”的“两便”原则，发挥了党通过司法途径同人民群众密切联系的纽带作用。
——发挥好人民法庭的桥梁作用。全市法院牢固树立大局意识、责任意识，把依法服务大局的具体要求贯穿于人民法庭工作的全过程。一些法庭结合所辖区域的实际情况，分别制定了有关服务社会主义新农村建设、促进地区经济社会发展的实施意见，以保障党的农村政策得到有效地贯彻落实。
（二）坚持创新机制，管理手段强。
全市基层人民法庭积极实施最高人民法院“二五”改革纲要，积极探索人民法庭工作机制的改革，完善审判运行机制，规范人民法庭审判管理，开创了一条制度化、规范化的发展道路。
——逐步完善了快速便捷的工作机制。全市法院认真贯彻落实《关于人民法庭立案工作的暂行规定》、《关于人民法庭巡回审理工作的指导意见》，从立案、审判到执行的运行机制逐渐完善，从制度上确保人民法庭依法快速、便捷、独立行使审判权，为人民群众提供更为公正、高效的司法服务。
——逐步健全了体系完整的考评机制。为了加强对人民法庭工作业绩的评估考核，发挥考核制度对人民法庭工作的引导作用，我市基层人民法庭坚持以《全省人民法庭工作业绩考核指导意见》为标准，结合人民法庭审判质效考评机制，逐渐完善了对人民法庭工作业绩的考核体系。
——逐步规范了严谨有效的管理机制。以社会主义法治理念、“三新”大讨论等主题教育活动为契机，加强政治理论学习，着力提高法庭干警的政治素质；以业务知识培训、疑难案件联席会议等为载体，着力提高法庭干警的业务水平和司法能力。
全市人民法庭充分发挥设在基层、贴近群众的特点，不断强化服务意识、改进服务举措、提升服务水平，树立了法庭服务群众、服务基层的良好形象。
——开辟绿色通道，让诉讼方便群众。目前，全市19个基层人民法庭均已实现与所在法院的联网，可以直接行使立案决定权，进行网上立案；所有法庭都配备了“电子勇”系统，可以方便、快捷地制作各类法律文书；逐步开展预约立案，提供上门立案和口头起诉等服务。有的法庭开通了“诉讼直通车”，接送行动不便的当事人往返法庭；有的法庭在开庭或调解的时间安排上，照顾当事人的特殊要求，尽可能的避开春蚕上山、农忙等时节。
——开展巡回审判，让司法贴近群众。全市人民法庭大力发扬巡回审判这一优良司法传统，充分发挥灵活便捷的审判工作特点，开庭到乡村、审判进企业；在田间地头开庭，在床头榻下调解，让老百姓真切感受到了来自身边的司法关怀。近年来，全市基层人民法庭充分利用社会资源在乡镇调解中心、村委会、社区、企业等设立的巡回审理点，审理、调解了一大批案件，使巡回审判工作成为人民法庭联系百姓、服务群众、司法为民的一个亮点，海安法院曲塘法庭还被指定为全省唯一的巡回审判经验总结单位。
——开展普法宣传，让法律惠及群众。基层人民法庭通过诸如“法律早市”、“假日法庭”、印发资料等多种形式，经常性地开展法律宣传教育活动，向群众宣传法律知识，引导百姓选择合法、和谐的方式化解矛盾、维护权益，降低了纠纷成讼的几率。
（四）坚持公正效率，工作业绩大。
全市基层人民法庭紧紧围绕党和国家的工作大局，坚持“公正与效率”的工作主题，充分发挥审判职能，公正、高效地审理了大量案件，较好地完成了各项审判任务。2005年至今，全市人民法庭先后审结各类民事纠纷案件近5万件，约占全市法院民事案件总数的三分之一，同时还承担了一大批案件的执行任务。
——审判质效逐年优化。几年来，全市人民法庭审判态势运行良好，审判质效逐年优化：案件的二审改判、发回率逐年降低；平均结案天数从法定的6个月缩短为不足20天；法庭人均年结案数约百件。全市人民法庭积极扩大简易程序的适用范围，实施繁简分流，节约审判资源，提高诉讼效率。近三年来，全市人民法庭适用简易程序审理案件的比例稳定在90％左右，人民法庭实践“公正与效率”工作主题的效果更加明显。
——和谐司法充分体现。全市人民法庭强化诉讼调解工作，坚持“能调则调、当判则判、调判结合、案结事了”的工作指导思想，不断总结、创新和推广调解经验与方法，案件调解、撤诉率逐年提高，位列全省第一。全市人民法庭认真开展指导人民调解工作，积极探索多元化纠纷解决机制，探索诉调对接的新方法，先后培训人民调解人员近千人次，委托、邀请相关组织和人员调解案件500多件。全市人民法庭积极发挥其特有的社会功能，全面参与社会治安综合治理，通过公开审判、巡回办案，放大个案裁判的辐射作用，引导社会主体的行为规范，努力实现办案的法律效果和社会效果的统一。
——先进典型层出不穷。我市两级法院注重以先进典型的示范力量激励士气、凝聚思想、弘扬正气，推动基层法庭工作的健康发展。市中级人民法院定期在全市法院系统开展先进人民法庭、法庭工作先进个人的评选活动，并在全市广泛开展各个层面的选、树典型活动。在比学赶超、争先创优的浓烈氛围中，全市涌现出了一批省级、国家级的法庭工作先进集体和个人，展示了我市人民法庭和人民法官的风采，调动了广大基层法庭干警的积极性，推动了全市法庭工作的不断提高。
面对新形势，在充分肯定成绩的同时，我们也发现我市人民法庭工作还存在一些亟待解决的问题。
一是人民法庭的设置不能完全适应经济发展和群众的需求。人民法庭按多少个乡镇、多少人口的标准来设置，法律没有作明确规定，需由各地根据自身情况自行确定。而我市经过几次大规模的法庭撤并，目前全市基层人民法庭的数量仅有19个，撤并后的人民法庭在物质装备上较以往有了很大改善，审判资源配置也更加合理，但是随着经济的快速发展、人民法庭管辖范围的扩大和管辖人口的增多，人民法庭的工作强度、工作难度和工作压力都明显增加，使有限的司法资源显得越发紧张，一些偏远地区群众的司法需求难以在第一时间得到有效解决；而另一方面，少数法院却又存在只保留人民法庭的建制，实际上不独立办公的现象，造成了审判资源的浪费。全市法庭在分布上还不尽合理，各县（市、区）基层人民法庭的发展状况也不均衡。
二是法庭队伍的现状不能完全适应日益繁重的工作任务。首先，法庭法官的数量与案件数量的快速增长不相适应。全市基层人民法庭的审判人员仅占基层法院法官数的12.3％，但却审理了全市约三分之一的民事案件，一些法庭审判人员年结案数甚至超过了400件。随着修订后的《民事诉讼法》和国务院《诉讼费用交纳办法》的施行，级别管辖的起点提高了、诉讼费用标准降低了，导致人民法庭受理的案件越来越多，而在案件数量逐年增长的情况下，人民法庭的法官人数却在逐年减少，案多人少的矛盾非常突出。长期超负荷的工作不仅影响到法庭干警的身心健康和业务知识的充实，更影响到审判工作的正常开展。其次，大多数基层法庭缺乏必要的安全保障专职人员。人民法庭经常受理一些多年积怨成诉的案件，由于当事人情绪较为对立，加上法律意识淡薄，所以常在法庭内外大动干戈。而绝大多数人民法庭缺少必要的警力保障措施，以致扰乱法庭秩序的事情时有发生，甚至还出现聚众冲击法庭的情形。第三，一些人民法庭审判队伍的整体状况与公正高效、廉洁司法的要求还有差距，法官年龄断层情况较为突出，裁判不公、效率不高的问题尚未根本解决。
三是基层法庭的经费保障不能完全满足其规范化建设的要求。不可否认的是，与苏南、苏北地区相比，我市基层人民法庭的达标建设程度还不高。有的法庭虽然在硬件上暂时符合上级法院的建设要求，但也仅仅是勉强达标，法庭硬件设施和物质装备多已老化，尤其是车辆、电脑等更新较慢，在一定程度上影响了工作效率的提高。一些人民法庭的软件建设没有与硬件建设同步进行，法庭干警娱乐没设施、吃饭没食堂，业余生活单调乏味。加上人民法庭大多分布在偏远的农村乡镇，远离县城，法庭干警每天必须早出晚归，甚至长期驻庭，其生活条件和工作环境都不及在法院机关工作的其他人员，而给予基层法庭的经济补助又较低，在实行“阳光工资”后，连这原本就不多的工作补贴也难以继续得到保障，这使得在法院机关工作的同志往往不愿意主动去基层法庭工作，而在法庭工作的干警又很期盼能早日“进城”工作，影响了基层法庭工作的稳定性和连续性。
（一）进一步明确人民法庭建设的指导思想，加强对法庭工作的领导与指导。
基层人民法庭工作是人民司法事业的根基，是基层政权的重要组成部分。人民法庭既承担着立案、审理、执行等司法职能，又承担着综合治理、指导民调、诉调对接等社会职能，其各项工作都与党的农村工作密切相关，他们的工作水平直接体现人民法院为农村改革、发展、稳定服务的水平；人民法庭的法官与人民群众的接触最广泛、联系最密切，他们的司法行为和司法活动直接关系到社会各界和人民群众对人民法院整体形象的认识和看法。人民法庭的基础地位和独特作用是人民法院任何其他部门都无法替代的。抓好基层、打好基础，就抓住了人民法院工作的主动权。因此，全市两级法院都应牢固树立加强基层、充实基层的指导思想，高度重视人民法庭工作，强化对法庭建设的领导和指导。
（二）进一步明确人民法庭建设的重点，加快规范化、规模化建设的进程。
一是要抓好人民法庭的队伍建设。加强人民法庭工作，队伍是关键，抓住了关键，就抓住了人民法庭发展的根本。每个基层法庭都应当及时配足、配强审判力量，切实解决好当前法庭人员不足的问题。要选准配强人民法庭庭长，努力提高法庭法官的政治、生活待遇，解决好法庭干警职级待遇和法庭人员生活补助等问题，用事业留人、用待遇留人，建立一套有利于人民法庭法官成长的激励机制。抓好法庭干警易岗交流制度的落实，真正把基层法庭建设成为审判骨干的成长基地、领导干部的选拔基地、新进人员的培训基地。要坚持不懈地加强党风廉政建设。人民法庭的作风建设和廉政建设是做好法庭工作的重要保证，因此，要按照司法为民的要求，做到规范司法；树立人民法庭的良好形象，做到文明司法；遵守人民法官的行为准则，做到廉洁司法。
二是要抓好人民法庭的设施建设。设置人民法庭应当坚持“两便”原则，根据案件数量、区域大小、人口分布、交通条件、经济社会发展状况和有利于审判资源的合理配置等情况，决定人民法庭的具体设置、逊和案件管辖范围。在基层人民法庭达标建设过程中，应想方设法，克服困难，积极主动地争取社会各界对人民法庭建设的支持，争取把人民法庭基本建设列入当地国民经济和社会发展的总体规划，所需经费纳入财政预算。市中级人民法院要帮助有关基层法院沟通协调，尽可能争取地方党委、政府的支持，加大对人民法庭建设的投入，推动辖区人民法庭建设如期完成。要进一步加快对人民法庭办公条件和设施的改善，保障法庭安全，加强基层法庭文化建设，营造便利、舒适的工作及生活环境。
三是要抓好人民法庭的制度建设。越是偏远、越是人少的地方越是要重视制度建设。随着人民法庭工作机制的逐步完善，法庭职权也相应加大，加强庭务管理对于人民法庭来说显得尤为重要。因此，应当坚持以制度管人、以制度管事，严格规范从立案到执行的每一个环节。同时，应加强制度的执行力，增强庭领导执行制度的自觉性，并加强对制度落实情况的监督检查。
（三）进一步突出“公正与效率”这一主题，着眼于司法效果。
一是要更密切地关注民生。人民法庭每天处理的几乎都是事关民生的纠纷案件，而民生问题关系人民群众的切身利益。关注民生、重视民生、保障民生、改善民生，是中国特色社会主义的本质要求，是全面贯彻落实党的十七大精神和科学发展观的核心内容，也是人民法院工作的基本职责。因此，人民法庭的审判工作要以解决好事关民生的纠纷案件为重点，尽最大努力维护好广大人民群众的人身权利和财产权利，真正做到情为民所系、权为民所用、利为民所谋。在处理涉及民生的案件过程中，关键是要把握好度。这就是，既要保护公民个人的合法权益，也要维护国家、集体和社会公共利益；既要照顾人民群众的眼前利益，也要保障人民群众的长远利益和根本利益；既要注意促进生产发展，也要注意改善环境和生活质量。
二是要更有效地服务大局。服务大局是社会主义法治的重要使命。人民法庭工作必须牢固树立服务大局的意识，紧紧围绕党的中心工作开展工作，确保辖区长治久安。要处理好案件的法律效果与社会效果之间的关系，实现两者的有机统一。在做好诉讼调解工作的同时，还要充分利用基层人民法庭特有的职能和地位优势，更加扎实地抓好诉讼调解与社会矛盾纠纷大调解机制的有机衔接，做好指导人民调解的工作，提高人民调解的水平和效果，维护当地的和谐稳定。
三是要更深入地司法为民。人民法庭是人民法院落实司法为民的重要阵地。人民法庭在新形势下的巩固发展，是党的群众路线和执政能力在司法审判工作中的重要体现。要利用人民法庭灵活便捷的审判工作特点，充分发挥巡回审判的优势，方便群众诉讼。及时总结推广经验，探求巡回审判工作在实践和谐司法中的新亮点。由于基层法庭扎根农村，因此更应当做好司法救助工作，确保困难当事人也能依法平等行使诉讼权利，平等享有国家司法资源，体现社会主义法律制度的优越性。
