关于我市食品安全工作情况的视察调研报告
南通市人大常委会视察组
2009年10月21日
根据市人大常委会2009年度工作安排，本次常委会听取和审议市政府关于我市食品安全工作情况的专项报告。为此，10月13日，宋飞、王平副主任带领部分市人大常委会组成人员和市人大代表开展视察调研，听取了市卫生局、农业局、南通食品药品监督管理局、工商局、质监局的专题汇报，实地视察了太阳鑫城农贸市场、南通市农产品质量测试中心、南通麦蒂酥食品有限公司和南通大学学生食堂。此前，王平副主任带领五个部门的负责同志赴福州市、厦门市学习食品安全工作经验，10月中旬又带领市人大教科文卫委员会、市卫生局和南通食品药品监督管理局有关同志到如皋市、启东市和如东县开展专项视察检查。全市人大教科文卫工作座谈会专题交流了各县（市）区人大开展食品安全工作调研的情况。现将开展我市食品安全工作视察调研情况汇总报告如下，供市人大常委会组成人员审议参考。
一、我市食品安全工作基本成效
食品安全关系到人民群众的身体健康和生命安全，关系到经济发展和社会稳定，是重大的民生问题。食品安全工作涉及到卫生、农业、食品药品监管、质监、工商、海洋渔业、商检、粮食等部门，监管工作面广量大，是复杂的系统工程。近年来，在市政府的统一领导下，各相关部门通力协作，收到了较好的监管成效，南通市连续四年在全省荣获食品安全综合考评优秀，其中三年为第一名。主要监管部门的工作表现在：
（一）开启食品安全动态监测，全面提升食品安全综合监管水平。为了加强地方政府对食品安全的组织管理，加强地方政府对监管部门的统筹协调，2006年，我市依据国家、省有关规定，成立了由政府分管领导任主任的食品安全委员会，下设办公室在食品药品监督管理局。食品药品监督管理局负责全市食品安全管理综合监督和组织协调；依法组织开展对重大食品安全事故的查处；负责全市食品放心工程的组织协调及指导工作，牵头开展食品安全信用体系建设；负责收集汇总，分析整理，定期发布食品安全综合信息；承担市食品安全委员会办公室的日常工作。作为综合协调部门，认真落实国务院、省、市政府提出的各项食品安全目标任务，积极实施食品安全惠民工程，开展食品安全动态监测，为切实保障人民群众饮食安全作出了重要贡献，得到了社会的广泛认可。
（二）加强农产品质量安全监测，为农产品质量安全打好基础。食品90%以上直接或间接来源于农产品，农产品质量安全是食品安全的前提和关键。市农业局加强农产品质量安全监测，在全市形成了以市农产品质检中心为核心、县级农产品质检中心（站）为骨干、基地和市场检测为补充的农产品检测网络。市农检中心是国家无公害农产品认证检测机构，并在全国、全省地级市中率先获得国家实验室和农业部农产品地理标志产品品质鉴定检测机构资质。市农检中心的检测项目有农产品安全性、农业环境、农业投入品、粮油品质四大类，检验能力包括农药残留、土壤、水、农药、肥料、粮油品质6个类别200个参数。近年来，市农检中心认真做好农产品质量安全动态检测，加强蔬菜水果农药残留例行监测（连续3年蔬菜农药残留检测合格率均稳定在96%以上，2009年1-9月定量检测合格率98．92%），突出抓好农产品质量安全专项整治，加强品牌农产品建设管理，开展农产品质量全程监管试点，为提升我市农产品质量安全水平打下了坚实的基础。
（三）强化食品生产环节监管，提高企业产品质量安全。我市有食品取证企业1108家，签约“食品小作坊”558家，还存在生产条件差且有严重质量安全隐患的“小作坊”1800多家，流动食品摊贩无法确切统计。南通质监作为食品安全生产主管部门，负责食品取证企业和签约小作坊食品监管，严格市场准入，强化日常监管，严厉打击制假行为，有效规范食品生产领域的生产行为。2008年起，南通质监部门创新监管模式，推行食品生产安全电子动态网络监管信息系统，通过企业及时上报生产过程的相关数据，第一时间掌握企业生产加工过程状况。2009年，质监部门还为食品取证企业建立质量安全信用档案，内容包含质量安全承诺书、企业基础信息、监督抽查和委托检验信息、添加剂备案信息、巡查信息、整改通知书、现场检查笔录和质量违法记录等，并将企业监管分为5个等级，确立产品风险度、企业分级、监管等次和评定时间，确定相应的监管频次，提高监管效能。
（四）突出流通环节食品经营监管，确保市场食品安全。市场流通环节的食品安全监管工作点多面广、线长量大，南通工商部门抓紧食品经营主体资格清理，至今年上半年全市共有食品流通经营主体30718家。为提高食品经营主体食品备案、进销登记的完整性和对“问题食品”的追踪监管效率，南通工商部门启动 “食品流通电子溯源监管工程”，运用现代编码技术、数据库技术和网络技术，建立统一信息化平台，引导食品批发企业实行信息化管理，初步实现对预包装食品的全程跟踪管理。南通在全省率先成立“南通工商局食品安全工作委员会”，组织协调全系统食品安全监管工作，集中开展重点食品、重点区域以及重大节日食品市场专项执法检查，积极规范校园食品连锁经营行为，着力规范食品交易市场秩序，加强市场主体诚信意识，切实保障食品市场安全。
（五）注重餐饮消费监督，防范重大食品安全事故。目前，在新的食品安全管理体制调整之前，我市卫生部门负责餐饮和食堂监管。全市形成了各级卫生行政部门为执法主体、市及县（市）区卫生监督所为监督执法执行机构，市及县（市）区疾病预防控制中心为食品卫生技术支撑机构、乡镇卫生所为监督管理下延机构的新型卫生监督执法网络。卫生部门创新监管模式，推进食品卫生监督量化分级管理制度和良好生产规范（GMP）及危险分析关键控制点技术（HACCP）管理体系，提高餐饮企业规范化水平。全市6160家餐饮单位量化分级管理实施率为98．4%，B级以上50．1%；1120家学校食堂实施率100%，B级以上58．9%。全市餐饮单位食品进货索证制度建立率100%，县城以上餐饮单位量化分级管理实施率95%以上。市卫生部门认真做好全市重大活动和重要节日餐饮卫生安全保障服务，配合其他相关部门监管中提供技术支撑，并建立食品安全预警制度和食物中毒及食品污染事故应急体系，充分发挥卫生部门的资源效应。
二、我市食品安全工作存在的问题和面临的挑战
《食品安全法》于2009年6月1日正式施行，明确县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全工作，卫生部门承担食品安全综合协调职责，地方政府依法确定农业、卫生、质监、工商和食品药品监管部门职责。《食品安全法》实施时间不长，全国各省、市、县食品安全监督管理体制不一，我市也未依法作出调整，食品安全工作监管存在一些隐患，食品安全事故时有发生，不容忽视。突出表现在：
（一）食品安全监管体制尚未理顺。《食品安全法》明确规定食品安全实行地方政府负责制，食品安全工作实施环节监管模式，食品种植养殖环节由农业部门监管，生产环节由质监部门监管，流通环节由工商部门监管，食品的综合协调职能由食品药品监管部门调整到卫生部门，餐饮监管职能由卫生部门调整到食品药品监管部门，国家食品药品监督管理局划归卫生部，省以下取消垂直管理。目前，全国的食品安全监管体制没有统一模式，在过渡期内市政府发文要求我市各职能部门仍按原有模式履职，对稳定当前的食品安全监管工作具有积极意义，但对照《食品安全法》的要求产生许多矛盾，影响了食品安全监管效能。
（二）食品保健品生产、流通、餐饮企业市场准入遇到困难。《食品安全法》实施前，各食品生产、流通、餐饮企业统一由卫生部门发放卫生许可证，再经工商部门办理营业执照即可。《食品安全法》实施后，从事食品生产、流通、餐饮企业，分别由质监部门发放食品生产许可证、工商部门发放食品流通许可证、食品药品监管部门发放餐饮服务许可证，根据先证后照原则，营业执照统一由工商部门发放。三证发放的条件由各部门制定，我市食品流通许可证由县级以上工商部门开始发放；生产许可证只能由市级质监部门代为受理或代理申请，由省级、国家质监部门发放，质监部门已公布28类食品生产许可发放要求，28类以外食品生产许可证缺乏依据无法发放；餐饮服务许可目前仍由卫生部门核准。《食品安全法》规定小作坊食品加工监管具体办法由各地人大自行制定，我市在今年6月份以来有多家蛋糕面包店、熟食店、豆腐坊由于无法界定其监管部门，三个部门都难以发证。同时，由于还没有任何法律法规对保健食品生产和经营实施许可，国务院规定保健品由食品药品部门监管，而工商部门发放的食品流通许可范围还不包括保健食品，新增的保健食品生产经营企业也面临市场准入的矛盾。
（三）食品安全分段监管还存在“空白地带”和“交叉监管”问题。《食品安全法》实施分段监管模式，事实上每一段并不是完全独立的环节，因为有的部门还在按照相关行政法规行事，加之分段监管与食品品种管理之间还是会出现一些“空白”和“交叉”地带，“无缝衔接”有难度。小作坊食品生产经营监管就是现阶段突出问题。有数据显示，目前我国食品生产经营企业中，城镇和农村的小企业、小作坊和食品摊贩是食品生产经营的主体，而小作坊大部分属于食品生产环节，数量可观的无等级的小食品加工店、食品摊贩的经营条件较差，经营人员食品安全意识不强，人员流动性大，食品安全隐患较多，监管难度大。《食品安全法》没有明确具体监管部门和监管措施，小作坊是食品安全问题的高发地带，各级政府如果不高度重视、统一协调、明确职责，食品安全监管全覆盖就会成为一句空话，群众食品安全难以保证。
（四）食品安全检测资源缺乏统筹难以形成合力。在我市原有食品安全委员会的统一领导下，各部门能通力配合，积极发挥自有监管力量的作用，但由于现行的食品安全分段监管体制，食品安全检测资源分散在质监、卫生、农业等多个部门，各部门的检测资源相对独立、缺少统一协调利用机制，条块分割、设备分散、人员分散、技术分散、经费分散，常导致重复投入和投入空白。这种投入渠道不一，条块分割严重的现象，影响了食品安全检测整体效能的发挥。如市农业、卫生部门的检测力量相对较强，条管部门质监也具备一定检测能力，而工商则没有食品安全检测机构。从人员的配备上看，食品安全监管体制如果依法调整，卫生部门人员和技术力量相对较强，按照新的职能划分，具备专业能力的人员，食品药品监督管理局偏少，质监全市也只有十余人，工商也极少。
（五）农村城郊食品安全监管相对薄弱。全市食品安全工作总体状况是城镇好于乡村，农村地区食品安全及集体用餐食品卫生隐患仍是我市食品安全“软肋”。由于农村地域广阔，农产品生产环节多，食品加工点多面广，监管难度大，加之农村食品安全监管存在体系不健全、监管经费缺乏、监管力量仅有卫生工商部门等现实问题，农村食品安全监管相对薄弱。有些食品生产及加工工艺简单、设备简陋、生产环境较差，产品质量控制无任何措施，特别是食品小作坊尤其突出；农村地区农贸市场的散装食品索证索票制度不够健全，进货渠道溯源困难；农村部分副食品从业人员食品安全意识淡薄，销售过期食品和“三无食品”现象依然存在。
三、全面提升我市食品安全保障水平的几点建议
食品安全工作重于泰山，食品安全监管任重道远。科学发展观的核心是以人为本，抓好食品安全工作是实践科学发展观、构建和谐社会的具体体现。《食品安全法》刚刚实施，市政府统一领导和协调各方显得尤其重要。各级政府应摒弃等待观望思想，积极发挥主观能动性，以对人民群众高度负责的精神，创新工作思路，一切从南通实际出发，全面提升我市食品安全监管水平。建议：
（一）加强组织领导，进一步理顺食品安全的监管体制。《食品安全法》依法明确食品安全实行地方政府负责制，虽然监管部门条块不一，但各级政府在食品安全监管方面责无旁贷，应当大有作为。市政府要继续高度重视食品安全工作，定期听取食品安全工作情况汇报，将其纳入全市经济社会总体发展规划和政府社会事业目标考核体系。建议市政府尽快设立新的食品安全委员会，进一步强化食品安全委员会的权威，形成行之有效的运行机制。食品安全委员会要切实负责领导、协调全市的食品安全工作，定期召开例会研究食品安全工作的重大方针政策，分析食品安全形势，研究解决重大食品安全问题; 制定应急预案，加强应急演练，提高应对突发事件的调度指挥和快速反应能力，协调有关部门依法查处食品安全事故等。目前过渡时期，县（市）区政府也应担当好食品安全第一责任人，一切以有利于完善食品安全监管体系，有利于提高监管水平，有利于保障人民群众食品安全为目标，明晰食品安全行政执法监管部门职责分工，明确职能部门的边缘职责，积极稳妥地实施好机构改革和职能调整，逐步建立和完善政府统一领导、卫生综合协调、多部门分工协作、社会各界广泛参与的食品安全工作机制。
（二）开展宣传培训，进一步提高全社会食品安全意识。《食品安全法》实施时间不长，各级政府要采取灵活多样的形式加大学习宣传、培训教育的力度，做到警钟长鸣。一是通过教育培训，让生产经营者明确食品安全第一责任人职责，强化其法律意识，促进其健全完善各项制度，提高自身风险防范和管理能力；通过宣传，鼓励遵纪守法食品安全管控好的企业，威慑制假造假生产经营者和卫生不合格的企业单位。可以通过开展食品安全示范单位评选工作，典型带动，调动食品企业和单位加强食品安全管理、不断改善食品安全状况的积极性。二是对政府各相关部门要加强对食品安全监管、执法人员，特别是乡镇食品安全监督员进行培训，掌握食品安全常用的、基本知识，明确法律职责。全市工商系统开展食品安全法知识大赛，形式灵活、效果明显，值得推广。三是采取人民群众喜闻乐见的宣传方式，普及食品安全知识，提高人民群众特别是农村居民的食品安全意识和维权意识，以最快、最便捷的方式让群众得知权威部门发布的食品安全风险、预警信息和餐饮单位食品安全状况，营造公众自我保护和参与社会监督的良好氛围。
（三）加强统筹协调，进一步整合资源以发挥最大效能。《食品安全法》要求卫生部门承担综合协调，建立食品安全风险监测体系、食品安全检验检测及风险评估体系、食品安全信息管理体系和食品安全事故处置体系。目前，食品安全监管涉及部门多，财政投入不一，检测力量分散，给政府统一领导食品安全监管工作带来了不利因素。为此，建议市政府以保障人民食品安全为目标，大胆创新，充分协调利用现有监管资源。一是可以集中统筹目前所有地方部门、条管部门的检测力量，避免部门重复建设和投入空白，筹建高水平的南通市食品安全检测中心（昆山市食品检测中心已经筹建），所需资金全部列入财政预算，市政府在食品安全方面必须舍得投入，力争以强有力的食品安全检测平台为我市食品安全工作保驾护航。二是以各监管部门现有的信息数据档案资料为基础，搭建监管部门参与的食品安全监督管理信息平台，做到资源共享、信息互通，保证食品安全委员会全面、完整地及时掌握食品安全监控数据，提升监管能力，保证人民群众可以及时了解食品安全知识和食品安全动态，扩大社会监督。三是根据《食品安全法》要求，卫生、农业、工商、质监、食品药品监督管理局的职能科室、人员数量、专业素质明显不足，市政府可根据形势发展的需要适当增加、调整监管部门和执法人员的编制，条管部门要建议上级部门增加编制和经费，要加快引进人才，强化业务培训，提高执法监管的能力和水平。
（四）健全监管网络，进一步加大食品安全监管力度。一是加强基层食品安全监管网络建设，在乡镇、街道也应成立统一的食品安全委员会工作机构，强化基层政府的食品领导责任，以居委会、村委会为重点，充分发挥社区监督员宣传教育群众和举报黑窝点的作用，实行协同监管，“群防群治”。二是小作坊作为经济社会发展一定阶段的产物还将长期存在，目前小作坊无法取证经营，对小作坊监管出现“真空”。市政府应学习福州、厦门等地，迅速召开专题会议明确保健品、食品流通摊贩、食品生产加工小作坊、“前店后厂”（包括熟食、面包房等）食品生产经营单位的监管方案，扶持小作坊创造条件改善生产经营条件。三是建议市政府加大食品安全监管力度，把农村作为监管重点地区，切实加强农、畜、水产品的源头监管，建立农产品质量安全市场准入制，规定农产品进入各类市场主体至少达到无公害农产品要求；把区域性、季节性高风险食品作为重点监管品种，要围绕粮、肉、蔬菜、水产品、奶制品、豆制品、食盐等开展专项整治；把无证生产加工食品窝点，乱用非食品添加剂的行为作为查处的重点对象，防止重大食品安全事故的发生。针对农村自办宴席面广量大的现状，应充分发挥食品安全监督员、协管员、信息员的作用，明确“农家宴”的监管工作目标、和工作程序，确保农村餐饮安全。
南通市人大常委会将继续高度重视食品安全的监督工作，并积极向省人大建议尽快启动江苏省实施《食品安全法》条例的立法工作。
