关于南通市农村扶贫开发工作的调研报告
南通市人大常委会农业和农村委员会
2017年5月31日
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把脱贫攻坚摆到治国理政突出位置，把扶贫开发工作纳入“四个全面”战略布局。我市认真学习贯彻习近平总书记关于农村扶贫开发工作的重要指示，紧紧围绕省委“两聚一高”的目标要求，统筹推进新一轮农村扶贫开发工作。市人大常委会高度关注农村扶贫开发工作，将之列为新一届市人大常委会二次会议审议议题。常委会领导主持召开了多个座谈会，专门听取情况汇报。我委联合市、县开展专题调研，组织市人大农委委员、县（市）区人大农委实地考察如皋等地扶贫产业和帮扶项目发展情况，进行研讨交流。我委还到市有关部门和基层一线走访调研，走村入户了解具体情况，广泛听取意见建议。现将调研情况汇报如下：
一、基本情况
近年来，我市认真贯彻中央、省农村扶贫开发工作的重要战略思想和决策部署，扎实推进脱贫致富奔小康工程。“十二五”期间，全市22.2万年人均纯收入低于5000元的贫困人口全部实现脱贫，424个经济薄弱村年集体经济收入绝大多数超过30万元，实现了扶贫开发工作的既定目标。“十三五”开始，我市围绕“减少相对贫困，缩小收入差距，促进共同富裕”的目标定位，开展新一轮农村扶贫开发工作。制定了高于省定标准、符合我市实际的扶贫开发目标任务，即：以全市农村人均纯收入7000元以下低收入人口（62032户、108942人）、年集体经营收入50万元以下的经济薄弱村（92个）和如皋、海安黄桥老区为主要帮扶对象，确保在2020年之前，力争提前1-2年完成脱贫致富奔小康工程任务。2016年底，3.09万建档立卡低收入人口实现脱贫，脱贫率达到28.2%。
（一）加大组织推进力度
市委、市政府把农村扶贫开发工作作为高水平全面建成小康社会的重要内容，认真谋划，精心组织。专题召开动员部署会、工作推进会，制订新一轮农村扶贫开发的时间表、路线图，层层分解落实，明确主体责任。强化政策引导，研究出台了《关于实施脱贫致富奔小康工程的意见》、《关于扶持经济薄弱村发展集体经济的实施办法》、《关于在市级机关开展“机关部门帮村、党员干部帮户”活动的通知》等文件，各县（市）区也结合各自实际研究出台针对性较强的政策措施。市扶贫开发领导小组还制订了《南通市农村扶贫开发工作督查巡查办法》，明确农村扶贫开发工作督查巡查内容和办法，把农村扶贫开发工作列入各级目标考核，推动农村扶贫开发各项工作落到实处。
（二）积极推进产业扶贫
把培育和发展主导产业作为脱贫致富的关键，注重增强“造血功能”。以有劳动能力的低收入人口为重点，因地制宜发展农村电子商务、休闲观光农业、规模种植养殖业、现代渔业、农副产品物流交易市场等农村富民产业。2016年，全市各类休闲农业主体年接待游客950多万人次，年营业收入37.6亿元，累计带动农户11.8万户；种植养殖“全托管”主体累计2150家，直接增加农民收入1.5亿元；市县镇三级财政为92个经济薄弱村筹集资金300万左右，用于建设标准厂房、购买商业用房或发展高效设施农业，帮助经济薄弱村获得稳定的村集体经济收入。
（三）促进创业就业扶贫
积极完善就业信息共享平台，把建档立卡低收入农户劳动力纳入就业困难人员援助范围，提供针对性就业帮扶，鼓励各类企业就近吸纳低收入农户劳动力。2016年，实现2.67万农村劳动力转移就业。开展农民职业技能培训，提高农村劳动力职业技能水平。全市共组织农村劳动力培训2.5万人，培训补贴资金1342.8万元。鼓励有条件的人员自主创业，加大金融扶持力度，提供创业担保贷款及贴息、个人初始创业补贴，以创业带动就业。全市共为农民工发放创业贷款2073万元，扶持农民创业4546人，带动就业20787人。
（四）落实教育扶贫政策
认真落实国家各项助学政策，大力开展各种形式的助学活动，为建档立卡低收入家庭义务教育阶段、普通高中阶段、中等职业教育阶段学生发放补助，落实高等教育助学贷款政策，保障农村贫困学生的就学，防止贫困代际传递。2016年，共为农村困难学生发放各类助学金约6000万元；为59名接受技工教育的建档立卡贫困家庭子女发放助学金18.98万元。
（五）完善医疗救助扶贫
实施健康扶贫工程，提高低收入人口医疗卫生服务水平，健全因病致贫农户帮扶机制，防止因病致贫、因病返贫。对建档立卡低收入人口开辟就医“绿色通道”，优先接诊就医，在县域内住院实行“先诊疗后付费”政策，减轻低收入人口医疗支出压力。将建档立卡低收入人口纳入家庭医生签约服务范围，建立健康档案，因人而异提供基本公共卫生服务和健康管理服务。2016年，共安排781万元为43208名建档立卡低收入人口缴纳居民基本医疗保险和大病保险个人筹资部分。
（六）提高托底保障水平
不断提高最低生活保障水平和特困人员供养水平，对无法依靠产业扶持和就业支持帮助脱贫的低收入人口实行政策性保障托底。2016年，农村低保平均标准达543元/月，共计48370户、78880人享受农村低保，发放低保金约3亿元；农村“五保”供养标准7250元/年，共计21074名供养对象，实际投入资金约1.5亿元。全年共减免建档立卡低收入人口一事一议筹资筹劳215万元。
二、主要问题
（一）思想认识不够到位
一是对新一轮扶贫开发工作重要性认识不统一，存在盲目乐观情绪，认为虽然“十三五”扶贫标准高了，但总人数不多，占比不高，扶贫任务不重，思想上有所松懈，对农村扶贫开发工作的长期性、艰巨性和复杂性认识不足。二是少数部门和单位把扶贫开发工作看成是某一个部门的事情，缺乏大局意识，对扶贫开发政策学得不深、吃得不透。三是在“部门单位帮村，党员干部帮户”活动过程中，少数党员干部在走访上“蜻蜓点水”，个别部门、单位在帮扶上“浅尝辄止”，走得不深，帮得不实。四是一些文化素质偏低、年龄偏大、劳动能力偏弱的贫困人口，习惯了政府救助，“等靠要”思想严重，内生动力不足，缺乏苦干实干精神。
（二）机制建设亟待完善
一是联动协作机制不完善。扶贫开发各部门之间日常联系和协作机制仍有欠缺，缺乏统一的信息交流平台，在工作配合、项目对接、资金整合等方面协调不畅，合力不强，各自为战的局面依然存在；二是组织引导机制不健全。政府对社会力量参与扶贫的引导组织力度不够，慈善组织、志愿者团体、企业等社会力量参与扶贫开发工作存在信息交流不畅、组织程度不高、工作机制不健全等问题，相互之间以及与扶贫工作各部门之间缺乏沟通交流，大扶贫格局还没有完全形成。三是脱贫致富长效机制亟待建立。各部门扶贫政策相对独立，扶贫对象和标准不尽统一，低收入人口和经济薄弱村收入持续增长机制仍不完善，农民增收致富缺乏持续稳定机制支撑。
（三）认定标准不够科学合理
现行标准主要是以收入情况来界定是否贫困，支出型贫困没有纳入现行的贫困识别体系。现实生活中，支出型贫困和收入型贫困一样存在。特别是因病因残导致的支出型困难家庭，长期处于入不敷出的状态，实际生活水平还低于一般贫困户，只因贫困识别标准问题而无法纳入保障范围。还有部分人群因家庭成员失联、赡养和抚养义务纠纷、家庭成员利益和情感矛盾等较为复杂的原因导致家庭生活陷入贫困，这类“碎片化”贫困现象未能得到清晰识别。
（四）因病致贫返贫问题仍较突出
据统计，全市农村人均纯收入7000元以下建档立卡低收入人口中，因病致贫人数达5.1万人，约占47%。近半数的低收入人口长期病残，甚至丧失劳动能力，医疗费用支出较为庞大，且以中老年人为主，需要家庭成员的照顾，这类家庭基本没有“造血”功能，只能依靠政府“输血”维持生计，既属于收入型贫困，又属于支出型贫困。这种情况还容易导致贫困现象的代际传递，增加脱贫攻坚工作的难度。还有一些因病致贫家庭通过政府提供的托底保障和多方帮扶暂时摆脱了贫困，收入达到了标准，但实际上仍徘徊在贫困线附近，抵御风险能力依然很弱，生活稍有变故，很容易返贫。
三、几点建议
（一）进一步凝聚社会共识
一要认清当前形势。扶贫开发是我市高水平全面建成小康社会的重点、难点，是全社会必须高度重视的一项工作，要充分认识新一轮扶贫开发工作的复杂性、艰巨性和长期性，进一步增强责任感使命感紧迫感，紧盯目标任务，深化细化工作举措，扎实开展农村扶贫开发工作。二要加大宣传引导力度。要通过多种途径大力宣传好全市“十二五”期间农村扶贫开发工作取得的成绩、“十三五”新一轮农村扶贫开发工作的目标任务、方法举措以及各级政府实施精准扶贫精准脱贫过程中涌现的先进典型，为脱贫攻坚、全面建成小康社会营造良好氛围。三要更新扶贫观念。扶贫开发工作已经进入了一个新的历史阶段，要把握好新阶段扶贫工作的特点，即标准由“低”到“高”，目标由“饱”到“富”，力量由“分”到“合”。更加重视“扶志”和“扶智”，激励扶贫对象自强不息，艰苦奋斗，帮助他们发挥好自身的强项和潜力，培育脱贫致富的内生动力。
（二）完善扶贫开发工作机制
一要落实责任传导机制。强化对《江苏省扶贫开发条例》的贯彻落实，依法建立和完善扶贫开发协调机制、考核评价制度，加强对扶贫资金使用的审计和监管，完善农村扶贫开发工作的督查考核机制，确保扶贫开发的各项责任传导到位、目标任务落实到位。二要完善部门协调配合机制。进一步畅通扶贫开发各部门联系渠道，探索建立统一的农村扶贫开发工作信息交流平台，完善信息共享机制，充分整合政府部门资源，确保围绕同一个目标任务通力协作、同向发力。三要健全组织引导机制。组织、引导社会力量投身农村扶贫开发工作，拓展扶贫资源，集聚扶贫合力。鼓励企业通过产业转移或配套建设开展“造血式”产业扶贫，支持农业经营主体通过兴建基地或扩大规模带动低收入人口增收致富，动员社会群团组织、慈善机构、企业和个人积极参与农村扶贫开发。四要强化激励机制。对扶贫开发工作实施量化考核，定期公示工作绩效，加大奖惩力度，激发扶贫开发各有关部门的责任心和使命感，保证各项扶贫政策和措施落到实处。
（三）围绕精准扶贫狠下功夫
一要完善标准精准识别。完善贫困识别体系，在实行收入型识别标准的同时，探索建立支出型识别标准和符合地方实际情况的补充标准。提升信息化水平，建立动态调整机制，真正把贫困家庭和个人全部纳入保障范围，确保在全面实现小康的路上一个都不掉队。二要围绕重点精准施策。认真实施“五个一批”工程，因户施策落实帮扶措施，对有劳动能力的，通过扶持创业、村企对接转移就业等措施实现脱贫，尤其要注重发挥农村致富能手和致富带头人的作用，优化农村创业就业环境，着力培育可持续的“造血”功能。对无劳动能力的，实行政策性保障托底。三要深化农村改革，推进开发式扶贫。要全面完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，加快农村集体产权制度改革，明晰产权，量化股权，通过资源、资产的出租、入股、联合开发等形式，增加农民财产性收入。围绕优质粮油、蔬菜园艺、现代渔业、休闲农业等优势产业，以土地股份合作、农业生产经营合作等形式，鼓励引进社会资本、先进技术，创新集体经济发展方式，增强经济薄弱村发展能力。四要将脱贫致富奔小康工程与“走帮服”活动有机结合。要统筹安排协调推进，围绕两项工作共同的着力点和抓手同向发力同频共振，解决基层群众尤其是低收入农户存在的突出问题。
（四）着力解决因病致贫返贫问题
一要落实健康扶贫新要求。切实按照中央15个部门联合发布的《关于实施健康扶贫工程的指导意见》要求，针对因病致贫、因病返贫问题，突出工作重点，加强资源统筹，确保健康扶贫工程各项要求落到实处。二要积极探索新举措。在继续为低收入农户缴纳居民基本医疗保险和大病保险个人筹资部分的同时，适当提高因病致贫农户农村合作医疗报销比例和大病补助标准，减少因病致贫农户实际医疗支出。探索建立大病补充保险制度，引导社会力量参与，以超常规措施解决贫中之贫、困中之困、难中之难的特困人员生活保障问题。三要织密织牢医疗保障网。完善建档立卡低收入人口就医“绿色通道”。统筹基本医疗保险、大病保险和医疗救助信息，对低收入人口在区域内就医全面实行“先诊疗后付费”，将低收入人口全部纳入家庭医生签约服务范围，免费提供基本公共卫生服务和健康管理服务，有效解决低收入人口因病致贫、返贫问题，阻断贫困发生代际传递。健全农村低保与扶贫开发工作的衔接机制，有序提高农村低保标准，进一步发挥农村低保在扶贫开发工作中的支撑作用。
