关于《南通市畜禽养殖污染防治条例（草案）》审议结果的报告
——2019年3月26日在南通市第十五届人大常委会第二十次会议上
市人大法制委员会
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
市十五届人大常委会第十八次会议对《南通市畜禽养殖污染防治条例（草案）》（以下简称条例草案）进行了初次审议。常委会组成人员认为，我市是畜禽养殖大市，主要畜禽饲养量位居江苏前三。但由于布局不合理、种养脱节，部分地区养殖总量超过环境容量，产生的养殖污染已经成为妨碍产业健康发展的重要因素。2013年国务院发布的《畜禽养殖污染防治条例》（以下简称《条例》）仅对畜禽规模养殖污染防治进行了规范，而我市规模以下养殖占总量的70%，因此亟需制定一部行之有效的地方性法规。审议过程中，常委会组成人员也对条例草案提出了一些修改意见。
会后，市人大常委会法工委会同市人大常委会农业委、市农业农村局、市生态环境局、市司法局等单位对市人大常委会农业委的审查意见和市人大常委会初次审议意见进行了逐条研究，充分吸纳各方意见，进行认真修改。同时，将条例草案在南通人大网发布，向社会各界公开征求意见，并分别发函向市委、市政府、市政协、市中级法院、市检察院、市各部委办局等单位、全市500多名市人大代表发送条例草案修改文稿，广泛征求意见。市政协专门征求各界别委员的意见，并召开从事法律工作的政协委员座谈会听取意见，充分发挥政协立法协商的作用，为科学立法、民主立法作出了积极贡献。2月下旬和3月中旬，市人大常委会副主任葛玉琴带领立法起草组的同志先后在海安、海门等地召开了南三县、北三县县级人大相关工作委员会、有关政府部门、街道办事处、居民委员会负责人以及人大代表、养殖专业户、普通市民等参加的座谈会。并专门赴广东茂名和云浮学习立法经验。市人大常委会法工委多次会同相关部门会商研究，发函请立法咨询专家研究论证。在广泛征求意见，不断修改的基础上，将条例草案修改文稿报请省人大常委会法工委预审，并将立法过程中的重大问题专题向省人大常委会书面请示。省人大常委会法工委高度重视，专门开会研究，并于1月28日、2月20日对条例草案提出了修改意见。市人大常委会法工委根据以上收集的意见，对条例草案作了进一步的修改。3月13日，市人大法制委员会召开会议，对条例草案进行了统一审议修改，形成了现在的条例草案修改稿（以下简称修改稿）。经主任会议研究，决定提请本次市人大常委会会议审议。现将审议结果报告如下：
一、条例草案修改的总体情况
市人大常委会在条例草案起草阶段就始终坚持立法主导、全程参与，对条例草案在谋篇布局、框架结构、制度设计等方面多次提出指导意见，并协助反复进行修改，不断提升立法效率和立法质量。由于本条例是去年的立法调研项目调整为正式立法项目，各方面的准备不够充分，从起草到报送市政府常务会议讨论的时间比较紧迫，提交市人大常委会一审的条例草案文本还有不少地方需要完善。因此，修改稿对条例草案的部分条文作了进一步调整完善，修改幅度比较大。在修改过程中，始终坚持地方立法“不抵触、有特色、可操作”的原则，做到文字表述不“穿靴戴帽”，不“画蛇添足”，坚持有几条写几条，重点在实用性、可操作上下功夫，进一步彰显了地方立法特色。一是删除条文的部分内容，使得条文内容合法、准确；二是增加条文部分内容，使条文更加周全、内容前后呼应；三是改写部分条文，使法条意思更加准确，文字更为简洁；四是调整了少数条文位置顺序，使法规体例结构更加科学合理。
二、条例草案修改的具体内容
（一）关于条例适用范围。条例草案第二条是关于条例适用范围。该条规定，本市行政区域内畜禽养殖污染防治及其监督管理活动，适用本条例。一审中提出，国务院《条例》对规模养殖污染防治作出了明确具体的规定，我市出台地方性法规的立法初衷就是为了规范规模以下畜禽养殖污染防治，建议适用范围直接明确“规模以下畜禽养殖污染防治及其监督活动”。法制委员会经研究，采纳上述意见，修改为，“本条例适用于本市行政区域内畜禽养殖专业户、畜禽散养户等规模以下养殖的污染防治。畜禽养殖专业户、畜禽散养户的认定标准由市人民政府公布。”并增加第二款，明确“畜禽规模养殖污染防治依照国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》执行。”同时，对条例草案涉及规模养殖的内容全部删除。
（二）关于畜禽养殖污染的防治原则。条例草案第三条是畜禽养殖污染的防治原则。该条规定，畜禽养殖污染防治坚持属地管理、控制总量、预防为主、综合利用的原则。有同志提出，国务院《条例》已明确了畜禽养殖污染的防治原则，条例草案确定的原则既不能涵盖上位法的原则、又存在遗漏，按照上级人大关于设区的市立法尽量少制定管理原则的要求，建议删除本条。法制委员会经研究，采纳上述意见，删除第三条。
（三）关于政府及部门的职责分工。条例草案第四、第五条分别是关于市、县、乡三级政府及部门的职责分工。第四条第一款规定，市、县（市、区）人民政府应当加强对畜禽养殖污染防治工作的组织领导，开展畜禽养殖污染综合整治，推进畜禽养殖业结构调整，促进畜禽养殖产业与生态环境保护协同发展。有同志提出，畜禽养殖产业与生态环境保护协同发展包含但不限于畜禽养殖结构调整，因此可不作列举。法制委员会经研究，采纳上述意见，修改为，“市、县级人民政府应当加强对畜禽养殖污染防治工作的组织领导，促进畜禽养殖业持续健康发展。”法规中其他地方的“县（市、区）”也统一修改为“县级”。第四条第二款规定，乡镇人民政府（街道办事处）应当建立畜禽养殖污染防治网络体系，明确专门机构和人员，组织实施本辖区畜禽养殖污染防治以及畜禽养殖废弃物综合利用，按照职责做好畜禽养殖污染防治的监督管理。有同志提出，目前南通的乡已全部改为镇，建议删除乡的表述；根据省人大常委会关于地方立法不作增设常设行政机构和严格控制设立议事机构的规定，建议对机构人员不作规定。法制委员会经研究，采纳上述意见，修改为，“镇人民政府（街道办事处）应当建立畜禽养殖污染防治网络，定期对辖区内畜禽养殖和污染防治情况进行调查登记，组织实施畜禽养殖废弃物综合利用工作，协助做好畜禽养殖污染防治监督管理工作。”将第四条调整为第三条。第五条主要规定了环境保护、农牧和相关部门的职责。结合机构改革，将部门名称和职责作相应调整，并将条例草案第九条编制畜牧业发展规划、畜禽养殖污染防治规划的职责并入，第一款修改为，“市、县级生态环境主管部门负责畜禽养殖污染防治的统一监督管理，组织编制畜禽养殖污染防治规划。”第二款修改为，“市、县级农业农村主管部门负责畜禽养殖废弃物综合利用的指导与服务，组织编制畜牧业发展规划。”将第五条调整为第四条。
（四）关于畜禽禁止、限制养殖区域。条例草案第十条规定了畜禽禁止养殖、限制养殖区域的划定，对区域内畜禽养殖场、养殖小区和畜禽养殖专业户的控减要求。鉴于适用范围的调整，修改为，“县级人民政府应当依法组织划定畜禽禁止养殖区域、限制养殖区域，并向社会公布。畜禽养殖专业户不得在畜禽禁止养殖区域内从事畜禽养殖活动。畜禽限制养殖区域应当控制畜禽养殖规模，不得新增畜禽养殖专业户，已有的畜禽养殖专业户不得扩大养殖规模。在禁止养殖区域内，已有的畜禽养殖专业户由县级人民政府依法组织关闭，致使其遭受经济损失的，依法予以补偿。”作为第七条。
（五）关于畜禽养殖专业户建设要求。条例草案第十一条规定了畜禽养殖场、养殖小区和畜禽养殖专业户项目建设的要求。鉴于适用范围的调整，仅对畜禽养殖专业户建设提出了选址、防疫、环境保护和用地等方面原则性的要求，并采用列举式表述，使规定更清晰。修改为，“畜禽养殖专业户从事养殖活动，应当遵守下列规定：（一）建设选址符合畜牧业发展规划、畜禽养殖污染防治规划；（二）满足动物防疫条件要求；（三）符合国家有关环境保护管理要求；（四）依法办理设施农用地相关手续；（五）法律、法规规定的其他要求。”作为第八条。
（六）关于养殖户污染防治设施和防治要求。条例草案第十二条中对畜禽养殖专业户提出了与畜禽养殖场、养殖小区一样的污染防治设施和处理设施要求，实践中难以做到。而对畜禽散养户又未提出任何要求。有同志提出，对畜禽养殖专业户、畜禽散养户的污染防治设施建设要求和处理要求应立足于“存得住、不直排”，并力所能及。法制委员会经研究，采纳上述意见，修改为，“畜禽养殖专业户、畜禽散养户应当建设相应的畜禽粪便、污水与雨水分流设施，畜禽粪便、污水的贮存设施，并确保其正常运行。”作为第九条。“畜禽养殖专业户、畜禽散养户应当及时对畜禽粪便、污水等进行收集、贮存、清运，不得渗出、泄漏。畜禽粪便、污水未经处理或者处理不达标，不得向水体等环境排放。但是，作为肥料合理消纳的除外。”作为第十条。
（七）关于养殖废弃物消纳利用要求。上位法未规定畜禽养殖专业户、畜禽散养户对养殖废弃物消纳利用要求。但根据条例草案第六条设定的从事畜禽养殖活动的单位和个人应当依法履行畜禽养殖污染防治义务要求，增加一条专门设定畜禽养殖专业户、畜禽散养户对养殖废弃物的消纳义务。内容为，“鼓励和支持畜禽养殖专业户、畜禽散养户采取种植和养殖相结合等方式，对畜禽粪便等废弃物进行综合利用。”作为第十一条。
（八）关于畜禽养殖废弃物集中处理设施建设。条例草案第十二条规定“县（市、区）人民政府应当根据本行政区域畜禽养殖规模和布局，建设畜禽养殖废弃物处理中心”。有同志提出，畜禽养殖专业户、畜禽散养户是造成畜禽养殖污染的主要源头，但其不具备自行处理养殖废弃物的能力，政府有义务统筹加以解决，但应当鼓励社会主体一起参与养殖废弃物处理中心的建设和经营，减轻政府的负担。法制委员会经研究，采纳上述意见，将政府的义务由“建设”调整为“规划建设”。作为第十二条第一款。
（九）关于畜禽养殖废弃物处理的社会化服务体系。条例草案第十二、第十八、第十九条对畜禽养殖废弃物处理设施和社会化服务作了规定。适用范围调整后，重点突出政府的扶持畜禽养殖废弃物服务体系、组织建设畜禽养殖废弃物储存和输送设施的责任。具体修改为，“镇人民政府（街道办事处）应当根据畜禽养殖和污染防治情况的需要，扶持建立畜禽养殖废弃物收运服务体系，组织建设田间储粪池、输送管网等设施。”并将条文进行合并作为第十二条第二款。
（十）关于公示和台账管理。条例草案第十七条规定了畜禽养殖主体进行公示和建立台帐的要求。该条规定，畜禽养殖场、养殖小区和畜禽养殖专业户应当在养殖场所显著位置设立养殖污染防治公示牌，建立畜禽养殖污染防治设施运行管理台账，如实公示和记录有关信息。有同志提出，作为一项一般性的行政管理措施不宜法定化，建议删除。法制委员会经研究，采纳上述意见，删除本条及相应的法律责任。
（十一）关于执法主体。条例草案第二十、第二十二、第二十三、第二十四、第二十五条规定对违反条例草案的行为，由乡镇人民政府实施处罚。省人大法工委审查意见指出，根据《行政处罚法》，除法律和行政法规另有规定的，行政处罚只能由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。我省也并未在上位法明确执法主体的情况下，将乡镇人民政府作为处罚实施机关。意见要求对执法主体进行修改。法制委员会经研究，决定将执法主体统一调整为生态环境主管部门。
（十二）关于法律责任。条例草案第二十条至第二十五条规定对违反条例草案的行为，分别处以一定标准的罚款。征求意见中大家普遍认为，处罚标准偏低，难以起到教育和惩戒的作用。法制委员会经研究，采纳上述意见，将违反禁养区规定的法律责任，调整为，“由生态环境主管部门责令停止违法行为、限期恢复原状，处一万元以上三万元以下的罚款。”作为第十四条第一款；将违反限养区规定的法律责任，调整为“由生态环境主管部门责令停止违法行为、限期恢复原状，处二千元以上一万元以下的罚款。”作为第十四条第二款；将违反污染防治设施要求的法律责任，调整为，“由生态环境主管部门责令改正，处五百元以上二千元以下的罚款。”作为第十五条；将畜禽养殖废弃物处置不当导致渗出渗漏的法律责任调整为“由生态环境主管部门责令改正，处一千元以上五千元以下的罚款。”作为第十六条第一款；将畜禽养殖废弃物未经处理或者处理不达标向水体等环境排放的法律责任调整为“向水体排放的，由生态环境主管部门责令改正，处二万元以上五万元以下的罚款；向其他环境排放的，由生态环境主管部门责令改正，处五千元以上二万元以下的罚款。”作为第十六条第二款。并删除了条例草案第二十六条兜底性条款。
此外，根据省人大常委会法工委、市人大常委会组成人员、有关部门、专家和各方面的意见，对条例草案作了其他一些文字修改和技术处理，对有关条文顺序作了相应调整。修改后条例由原有的二十七条压缩到了十七条，内容更简洁、精练。
条例草案修改稿和以上报告，请予审议。
