关于《南通市濠河风景名胜区条例》执法检查情况的报告
——2017年12月25日在南通市第十五届
人大常委会第九次会议上
市人大常委会执法检查组
《南通市濠河风景名胜区条例》（以下简称“条例”）是我市获得地方立法权以后颁布的第一部实体性地方法规，是我市地方立法工作从无到有的里程碑，对于构建我市地方法规体系具有开创性的意义。为进一步推动条例的贯彻实施，不断提升濠河风景名胜区保护、建设、管理、利用水平，在条例实施一周年之际，市人大常委会环资城建委通过召开座谈会、现场采访、问卷调查、实地暗访等多种形式，对条例实施情况进行了深入调研。在此基础上，12月12日，市人大常委会常务副主任、党组副书记庄中秋带领市人大常委会部分组成人员，对我市贯彻实施条例情况进行了执法检查。检查组实地察看了盆景园、濠西书苑、游客中心、濠东生态绿地等现场，认真听取了市城乡建设局、编办、规划局、城管局、文广新局、旅游局、濠河公司等相关部门的工作汇报，对条例实施情况有了较为全面的了解。现将执法检查情况报告如下：
一、条例贯彻实施的基本情况
一年来，市政府高度重视条例贯彻落实工作，相关部门各司其职、积极作为，在依法加强风景区资源保护、维护景区秩序、规范景区开发建设和服务市民生活等方面做了大量扎实有效的工作，条例的指导、规范和促进作用得到发挥，成效比较明显。主要表现在以下几个方面：
（一）条例配套制度体系日益完善。在注重条例学习培训和宣传普及的同时，风景区管理部门大力推进条例配套制度建设，景区管理规范化、法制化水平不断提升。一是制定了一批规范性文件。在充分调查研究、广泛征求民意的基础上，出台了《濠河风景名胜区公园、广场管理规定（试行）》、《濠河风景名胜区水域管理规定（试行）》、《濠河景区旅游服务考核办法（试行）》、《濠河风景区养护管理考核办法》等一系列规章制度和执法流程，并及时依法划定了禁止垂钓、禁止携犬进入和禁止游泳区域，为条例的有效落实奠定了基础。二是风景区总规修编有序开展。针对濠河风景区总体规划到期的现状，市政府及时启动了修编工作，就景区范围调整、生态红线区域、初步成果、中间成果等多次组织会审和专家论证，并注重与城市总体规划、景区周边城市设计方案等的有机衔接。目前总规修编送审稿已经完成，待进一步完善后将提交市人大常委会审议。
（二）景区执法监管力度不断增强。条例实施以来，风景区管理处及相关职能部门进一步加大对各类违法现象的监管和执法力度，着力打击违法行为。一是快速组建景区执法队伍。市编办根据条例要求梳理完善了风景区管理部门的三定方案，增设风景区综合执法机构并核增人员编制6名。景区管理处克服人员暂未到位的困难，迅速组建景区综合执法大队，形成了一套较为完备的执法制度和流程，建立了24小时不间断执法巡查机制，同时加强与公安、城管的横向沟通，组织开展综合执法。二是积极落实行权事项。根据条例赋予的职责，风景区共梳理并确认26项行权事项，同步编制了办事指南、流程图、格式文本等一整套行政执法、审批流程，景区执法监管有据可依，日趋规范。三是着力打击违法行为。全年共依法制止不在规定区域垂钓2268次，不在规定区域遛狗2635次，劝阻违规游泳380次，处置违规设摊595起，没收各类偷捕、不文明垂钓器具596件，处置毁绿占绿4起，处理乱停乱放2061起，风景区内各类违法乱象得到遏制，社会来电来访及投诉明显下降。
（三）景区生态环境不断改善。市政府及相关部门采取了一系列治理和保护举措，濠河水环境质量持续改善。一是全面落实“河长制”。河长制办公室设立到位，分管副市长任河长，景区涉及相关街道也相应落实了河段长，濠河“一河一档”建设工作全面完成。建立了部门、辖区的会商、协调机制，实行日巡查、旬整改、月督办，濠河水环境整治工作推进有力。二是开展生态清淤。实施了濠河水域及文峰饭店、文峰新村等支流河道清淤疏浚项目，清淤工程总量达23万余立方米，缓解了濠河表层底泥中有机质及总氮总磷超标的问题，遏制了往年水草泛滥的现象，有效改善了濠河水质。三是加强沿河排口管控。对沿河280余个雨水排口实行分段编号管理，向市民公示排口信息及监督举报电话。排口巡查管理机制不断完善，每月定期进行巡查，对巡查发现及群众举报的违法排污问题，及时组织溯源排查并落实整改，相关截污整治工程已列入崇川区今、明两年的城建计划。
（四）景区功能配套更加完善。积极推进景区配套设施建设，不断优化交通布局，推进厕所革命，完善旅游公共服务，拓展智慧旅游信息服务功能，游客市民满意度不断提升。积极响应国家旅游局提出的旅游“厕所革命”的要求，结合景区实际，新改扩建了20座3A级旅游厕所，濠河风景名胜区被国家旅游局评为厕所革命管理模式“标准化引领”先进单位。对游客中心进行搬迁扩建，按规范进行了功能分区，设置了南通地方特色商品销售区。在游客中心对面配套建设了占地2万平方米的主生态停车场，缓解了景区停车难的问题。积极推进智慧旅游建设，开发南通魅力濠河平台软件，以景区官方网站、触摸导览屏、手机APP、微信等常用媒体渠道为载体，为广大游客提供更加快速便捷的导航、导览、导游服务，赢得广泛好评，“魅力濠河平台项目”被评为省“互联网+”智慧旅游示范项目。
二、存在的主要问题
（一）全社会知晓条例的广度和深度还不够。虽然相关部门组织开展了一系列条例宣传活动，但仍有不少市民不知道这部为濠河风景名胜区量身定制的地方法规。即使知道，多数人也仅仅是听说过而已，对条例具体内容基本不了解，《条例》知晓的广度和深度仍然不够。很多市民由于不清楚风景区内具体的约束性规定，有时做出一些违法行为也不自知，更谈不上主动配合风景区的保护和管理工作。
（二）景区管理体制尚未完全顺畅。经过几轮体制调整，濠河风景区的管理、经营、旅游发展分属不同的职能部门，已建立的濠河风景名胜区管理联席会议制度还没有实现常态化运作，在景区管理中的高位协调作用尚未得到充分发挥，齐抓共管的局面没有形成，有些矛盾和问题没有得到及时化解，各职能的工作合力有待加强。
（三）景区执法监管力量薄弱。濠河风景名胜区占地3.23平方公里，又是开放式的城市景区，与居住区、商业区高度融合，管理难度较大。目前景区综合执法大队核定的六名事业编制只招到了一人，只能由濠河管理处临时抽调其他科室人员和委托保安公司开展日常巡查，风景区的执法主体责任还没有真正落到实处。由于执法监管力量不足，各类违法违规现象禁而不绝，社会各界对风景区执法管理的满意度不高。
（四）景区旅游品质有待进一步提升。作为国家5A级旅游景区，与5A的标准相比，与广大市民和游客的期望相比，濠河风景名胜区在旅游环境的精致性和旅游产品的丰富性上仍显不足，濠河的绿化、亮化、美化、净化等方面还有很大的提升空间。部分文博景点的保护、开发、开放工作不到位，文博文创产业与景区旅游发展的融合度不高。南公园、怡园码头作为濠河十大景点，目前已经失去了游览功能，特别是南公园不能对外开放，社会各界反映比较强烈。导游、游船、亲水步道、停车场、公厕等方面的管理细节还不到位，有市民反映部分游步道积水严重，少数游船破旧脏，游船线路沿岸建筑风格不协调，个别建筑外立面剥落，亮化残缺不全，沿河绿化档次不高，景观效果不理想。
三、进一步贯彻实施条例的几点建议
濠河是南通市区的“母亲河”，具有独特丰厚的生态景观和人文景观，是南通的城市名片，是历史文化名城的重要载体，也是展示城市管理水平、文明程度和文化底蕴的重要窗口。市政府及相关部门要进一步加大对条例的贯彻实施力度，更加注重生态、注重人文、注重协同，依法推动濠河风景名胜区保护、建设、管理、利用等各个方面工作的整体提升。
（一）精心组织，进一步加大条例宣传普及力度。要进一步提高对条例宣传普及工作重要性的认识，积极创新和丰富宣传教育形式，加大条例的宣传力度，确保宣传取得实效。对条例及其配套规定中与群众生活息息相关的内容，如：垂钓、游泳、停车、携带宠物等禁止行为及其处罚规定，相关行为禁止区域的边界，行政审批和执法的流程等，要灵活运用动漫短片、公益广告、户外电子屏等载体，以更加通俗易懂、直观形象的方式进行深入浅出的宣传，经常性地公开曝光风景区内执法案件，让市民和游客清楚在景区内能做什么，不能做什么，哪些时段、哪些地点不能做什么，真正做到条例内容家喻户晓、老少皆知。要进一步拓展公众对景区内违法违规行为的监督举报渠道，营造全社会共同参与景区保护的良好氛围。
（二）精准落实，进一步理顺景区管理体制机制。一是要落实协调机制，形成工作合力。市政府要统筹好主体与协同、区域与条线、经营与管理等几个方面的关系，进一步厘清工作职责，强化部门协作。市建设局要牵头拿出管理体制改革的方案报市政府研究，消除困扰景区发展的体制障碍。要将联席会议制度落到实处，定期协调解决景区建设管理中的难点、热点问题，为依法保护和管理濠河提供制度保障。二是要确保景区执法队伍建设尽快到位。条例明确规定，风景区管理机构负责风景区的保护、利用和统一管理工作，并赋予其具体的执法职能。市政府要组织相关部门进行政策研究，积极推进公开招聘，合理安排经费预算，尽快充实景区执法力量，为景区执法监管工作提供必要的经费保障。要厘清各部门与崇川区相关街道之间的职责边界，确保执法监管不出现“空白地带”。
（三）精雕细琢，进一步提升景区规划建设水平。一是要加快风景区各项规划的编制进程。规划是建设的龙头。要以此次濠河风景名胜区总体规划修编为契机，进一步完善景区规划体系。相关部门要加快推进风景区总规修编工作，积极与濠河周边空间提升方案进行对接，争取早完成、早报批、早实施，充分发挥规划对景区建设的引领作用。要在总规的基础上，抓紧做好各类控制性详细规划和专项规划的研究和编制工作，通过不断深化控制性详细规划将风景区总规落到实处。二是要进一步提升风景区建设水平。学习借鉴外地同类景区的建设管理经验，以精致、细腻、独特、便民为原则，深化对濠河景观提升的研究，发扬工匠精神，坚持一流水准，对濠河景区进一步精雕细琢，着力提升景区园林、绿化、亮化等景观水平。让濠河景区既能晚上游，也能白天看；既能远观，也能细品；既能满足本地居民休闲娱乐的需要，又能向外地游客展现濠河的独特魅力，实现景区建设和管理水平同步提升。
（四）精益求精，进一步提升景区执法监管水平。相关部门要从细节入手，细化执法和监管措施，创新执法和监管手段，确保风景区形象面貌持续改善。一是要始终把安全监管放在首位。景区管理部门要进一步完善安全管理制度和应急救援方案，落实安全管理措施，将安全责任落实到人，定期开展安全生产教育和应急演练。相关行业监管部门要对景区内游船码头、游乐设施、在建工程项目等重点区域进行安全检查，杜绝一切安全隐患。二是要加大执法监管力度。相关部门要全面梳理景区管理中的薄弱环节，进一步加大执法监管力度，优化执法流程，提高执法效率，全天候、全覆盖对景区范围内水面、绿地、公园、广场、文博景区开展执法监管，全方位打击各类违法违规和不文明现象。要经常性组织联合执法行动，对查处的问题，该处罚的要从严处罚，该曝光的要公开曝光。三是要坚持以人民为中心。在加强执法监管的同时，风景区管理工作要充分体现以人为本的理念，想市民所想，急游客所需，千方百计为市民、游客提供更加便捷、舒适的休闲旅游环境。对日常管理中的难点问题，要注重堵疏结合，采取更加人性化的服务和便民措施，引导市民群众更加自觉地遵守条例，实现景区与市民的良性互动。
（五）精心策划，进一步提升景区旅游品质和内涵。相关部门要认真对照国家5A级旅游景区的标准和要求，着力推进景区旅游品质提档升级。一是要抓好基础设施建设。统筹考虑观光、休闲、餐饮、购物等功能区的布局，进一步提升安全、旅游、服务等方面硬件设施，更加注重细节，完善休闲娱乐功能，不断提升服务水平，为游客带去更好更新的体验。二是要突出南通地方特色。围绕景区独有的文博资源优势特色，加强研究，拓宽思路，挖掘南通故事，讲好南通故事，增强濠河游项目的特色性、文化性、趣味性和互动性，充分发挥环濠河博物馆群在公共文化服务和促进旅游发展中的重要作用。要把濠河周边的景点串联起来，提升线路品质，延伸线路深度，让濠河这条“翡翠项链”更加熠熠生辉。三是要统筹兼顾好开发与保护的关系。更加注重生态环境的保护，综合采取引排、清淤、截污、生物治污等多种措施，持续改善濠河水环境质量，定期向社会公布濠河水质情况，接受群众监督。利用开展“城市双修”试点的契机有序推进有关历史文化街区改造，依法对风景区内各类文保单位、历史文化街区、历史风貌建筑、文博场馆、非物质文化遗产等建立风景名胜资源数据库，实现信息化管理，进一步提升景区内各类风景名胜资源的保护水平。
