关于《南通市畜禽养殖污染防治条例（草案）》审查意见的报告
——2018年12月29日在南通市第十五届人大常委会第18次会议上
南通市人大常委会农业和农村委
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
受主任会议委托，我委对市人民政府提请市人大常委会审议的《南通市畜禽养殖污染防治条例（草案）》（以下简称《条例草案》）进行了审查，现将审查情况报告如下：
一、制订条例的必要性
我市是畜禽养殖大市，主要畜禽饲养量居江苏前三，畜牧业成为我市农业农村经济的重要组成部分。长期以来，我市畜禽养殖业更多地是自发地面向市场需求自由发展，缺乏必要的规划引导，导致布局不合理、种养脱节，部分地区养殖总量超过环境容量。同时，我市规模以下养殖户占比达70%以上，污染防治设施普遍配套不到位，畜禽养殖污染问题已经成为妨碍产业健康发展的重要因素，攸关我市生态环境质量的整体改善。2013年国务院发布的《畜禽规模养殖污染防治条例》（以下简称《条例》）， 对畜禽规模养殖（生猪存栏200头以上、家禽存栏10000羽以上、奶牛存栏50头以上）污染防治作了明确规定，但对规模以下养殖污染防治没有具体要求。因此，规模以下畜禽养殖污染防治监管缺乏有效手段、执法依据不足，亟需出台一部行之有效、具有地方特色的法规。
二、《条例草案》的审查过程
2018年初市人大常委会决定将《南通市畜禽养殖污染防治条例》列入2018年度立法调研计划。我委会同市人大常委会法工委在广泛深入调研基础上，对出台条例的必要性、可行性进行论证。鉴于我市畜禽养殖污染方面的问题较为突出、群众投诉信访居高不下的实际情况，通过立法手段进一步完善畜禽养殖污染防治体系的迫切性增强。今年8月22日，市人大常委会第27次主任会议研究，并报经市委、省人大常委会法工委同意，决定将该条例调整为2018年度立法正式项目。9月12日市人大常委会召开了立法启动会，成立了该条例立法项目领导组及其办公室。
为了提高对《条例草案》审查的科学性和针对性，在立法项目领导组的总协调下，我委提前介入，与市人大法工委、市政府法制办、农委、环保局密切协作配合，抓紧推进《条例草案》的起草论证修改工作。一是提前谋划，认真调研。年初我委就与市农委研讨立法的可行性，并委托市农委先行开展调研，摸排畜禽养殖情况及污染现状。7月份，我委、法工委联合市政府法制办、农委、环保局、国土局等部门分别到如东、海安两个畜禽养殖大县（市）开展调研，查看畜禽养殖污染治理现场，详细了解有关情况，并召开座谈会，听取县（市）农委、环保、国土等部门，镇村干部代表、基层群众和养殖场、养殖户代表的意见建议。多次召开讨论会，在认真梳理分析的基础上，初步明确了加强科学规划、推进粪污社会化治理服务体系建设、加快推进养殖粪污综合利用等内容作为立法重点。二是坚持问题导向，注重学习借鉴。8月份，我委、法工委会同市政府法制办、农委、环保、国土等部门组成调研组，围绕立法可行性、立法原则、配套措施、社会反响等多个方面，赴盐城市就畜禽养殖污染防治开展立法调研，了解该市已出台条例的立法背景、立法过程和立法难点，还就规模以下养殖户管理、畜禽养殖排污许可证发放、畜禽养殖环保税征收、畜禽养殖违法行为的执法主体和执法程序等内容进行了深入讨论。同时，还学习了《浙江省人大常委会关于加强畜禽养殖污染防治促进畜牧业转型升级的决定》《茂名市畜禽养殖污染防治条例（送审稿）》等，为立法工作提供了参考借鉴。三是广泛征求意见，全面系统审查。11月22日，《条例草案》通过市政府常务会议并正式提交市人大常委会。我委坚持科学立法、民主立法、依法立法的原则，第一时间在南通人大网站发布立法公告，向社会公众征集修改意见，扩大社会公众对《条例草案》的知晓度和立法的参与度。将《条例草案》及起草说明发送到各县（市、区）人大常委会，请各县（市、区）人大组织开展征求意见工作。将《条例草案》及起草说明发送至市政府有关部门、部分养殖大镇、养殖主体、市人大农业和农村专业组代表等广泛征求意见。我委还邀请市人大法工委、市政府法制办、农委、环保局的相关负责同志一起分别在如皋市（海安参加）、如东县（海门、启东参加）召开了由部分养殖专业户、养殖大镇、县（市）农委、环保局、水务局和县（市）人大常委会农业委和内司委负责同志参加的征求意见座谈会。经过广泛征求意见，共收集到人大代表和社会各界反馈的修改意见89条。12月7日，专门召开了市人大常委会农业农村委员会全体组成人员会议，邀请两位立法专家参加，集中对《条例草案》的科学性、合理性和可行性进行了认真审查。我委认为：市政府提请审议的《条例草案》立法宗旨明确，适用范围比较清晰，框架结构合理，条文内容重点突出，切合南通实际，对目前我市畜禽养殖污染管理的成功做法进行了固化，针对一些薄弱环节明确了规范和措施，并吸取了其他地区的立法经验。《条例草案》相对成熟，可以提交市人大常委会会议审议。
三、对《条例草案》的修改意见
在对《条例草案》认真审查的基础上，我委同时对人大代表和社会各界反馈的修改意见进行了汇总梳理和认真研究，就下一步《条例草案》的修改完善提出如下建议：
1、标题和第二条关于条例适用范围的表述还不十分清晰。国务院《条例》对畜禽规模养殖污染防治作出了明确具体的规定，我市出台地方性法规的立法初衷就是为了规范规模以下畜禽养殖污染防治。因此，建议标题改为“南通市畜禽非规模养殖污染防治条例”或者适用范围直接明确为“规模以下畜禽养殖污染防治及其监督管理活动”。其他条款涉及内容作相应调整。
2、第四条第一款改为“市、县（市、区）人民政府应当加强对畜禽养殖污染防治工作的统筹规划和组织领导，……”加“统筹规划”；第二款改为“镇人民政府（街道办事处）应当依托城乡社区网格化服务管理体系建立畜禽养殖污染防治网络，……”去掉“乡”，加“依托城乡社区网格化服务管理体系”。
3、第五条改为“市、县（市、区）环境保护主管部门负责畜禽养殖污染防治的统一监督管理。”将“综合”改为“统一”。
4、第六条改为“村（居）民委员会……发现畜禽养殖污染行为的，应当及时劝阻、制止并向镇人民政府（街道办事处）或者环境保护主管部门报告。”加“制止”，去掉“乡”。
5、第八条改为“……主体责任，依法履行畜禽养殖污染防治义务，……”加“依法”，去掉“国家和省规定的”。
6、第十条第二款改为“禁养区内不得建有畜禽养殖项目；已有的畜禽养殖项目，由县（市、区）人民政府限期关闭……”去掉“安排其”和“或者搬迁”;第三款改为“限养区内……不得新建、扩建、改建畜禽养殖项目。”加“改建”。
7、第十二条，建议对畜禽养殖污染防治的设施要求要进一步明确具体，对委托处理的“他人”要细化“相关资质、设备和能力”的要求，便于操作。
8、第十四条改为“从事……应当及时对畜禽粪便、污水等进行收集、储存、清运，防止畜禽废弃物随意倾倒和渗出、泄漏。”去掉“畜禽尸体”、“恶臭”，加“随意倾倒”。
9、第十五条改为“……排放经过处理的畜禽养殖废弃物，应当符合国家和省、市规定的养殖业污染物排放标准和总量控制指标。畜禽养殖废弃物未经处理，不得随意倾倒。”加“养殖业”，去掉“直接向环境排放”。
10、第十七条改为“……应当在养殖场所醒目位置设立养殖污染防治公示牌……”“显著”改为“醒目”。
11、对畜禽养殖废弃物的综合利用和无害化处理的条款，建议按照“政府主导、市场化运作、社会化服务”的原则，总结提炼多年来我市农村环境综合整治的经验做法，细化完善操作性比较强的内容。
12、第二十条至二十五条，一是处罚标准偏低，建议要与《环境保护法》《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》、国务院《条例》等上位法相衔接，提高处罚标准；二是建议增加停止违法行为并限期整改的内容；三是建议对罚则部分有关条款的表述作相应调整。
另外，在征求意见过程中，一些代表和法律工作者认为：《行政处罚法》和环境保护相关法律法规对环境保护方面的行政处罚主体已作出规定，《条例草案》赋予乡镇人民政府行使处罚权是否妥当，要认真推敲斟酌。
以上报告，请予审议。
