关于农村土地承包经营权确权登记颁证工作情况的报告
——2018年12月29日在南通市第十五届人大常委会第18次会议上
南通市人民政府
主任，副主任，秘书长，各位委员：
根据会议安排，现将我市农村土地承包经营权确权登记颁证工作情况汇报如下。
一、总体情况
市委、市政府深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，把抓好农村土地承包经营权确权登记颁证作为深化农村改革、促进现代农业发展的基础性工作，列入市委市政府的重要任务抓实抓好。一是明确工作思路。市委、市政府主要领导对开展这项工作作出明确指示、批示，提出明确要求。确定了试点先行、先易后难、分批实施、确保质量的工作思路，科学制定工作方案，明确时间表和路线图，积极稳妥有序推进。二是切实摸清底数。全市涉农村（居）共1631个，家庭承包的总面积559万亩，承包农户191万户。这次开展确权的1369个村，确权的承包面积511万亩，占全市总承包面积的91.4%。没有开展确权或暂缓确权的村共262个，承包面积48万亩、涉及30万户，其中，有160个村因基本无承包地不需确权，有97个村因列入近期城建规划等原因经县级审核同意不确权，因土地承包矛盾纠纷比较突出经县级审核同意暂缓确权的有5个村。三是确保确权成果。到2017年底，全市开展确权登记颁证的1369个村全部通过了县级验收，确权登记颁证的承包农户153.42万户，占家庭承包户数的95.2%，以村为单位发证率均达到90%以上。今年以来，组织开展了省级委托检查验收，根据验收中发现的问题组织开展了“回头看”，进一步巩固确权工作成果。总体看，全市农村承包土地确权登记颁证工作程序符合国家有关规定，测绘成果符合精度要求，承包合同、登记簿、承包经营权证书、数据库记载信息基本做到真实、准确、完整、一致，通过了省级委托检查验收。
二、工作举措
坚持统筹谋划，稳步推进，扎实推动确权工作有序开展。
（一）坚持高点定位，确保压实责任。一是健全工作机制。市委、市政府把全面完成确权登记颁证工作列入年度农业农村工作、“四个全面”等考核内容，建立了由分管市长为召集人的联席会议制度。各县（市）区、镇（街道）成立由主要负责人牵头的确权登记颁证工作领导小组。全市在党委政府统一领导下，形成市级组织协调、县（市）区负责实施、镇村具体承担的工作格局，建立了一级抓一级、层层抓落实的工作推进机制。二是强化工作部署。2015年4月13日，市委、市政府召开全市农村土地承包经营权确权登记颁证工作会议，对确权登记颁证工作进行全面动员部署。市政府办转发了市农办等部门《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实施方案》（通政办发〔2015〕59号）。2016年9月，市委、市政府在如皋召开了全市农村土地承包经营权确权登记颁证工作现场推进会。市委、市政府召开的农业农村有关会议上，都将确权登记颁证作为重点工作，做到逢会必讲。三是加强工作协同。各级部门积极参与，紧密协作，各司其职。市农办作为确权登记颁证工作牵头单位，切实加强政策业务指导，定期通报工作进展情况，有力推动工作进程。市档案局对确权登记颁证的档案工作进行全程跟踪，市国土局指导做好确权测绘调查工作，市法制办在确权登记颁证程序等方面给予把关指导。市财政局在经费保障、妇联在妇女土地承包权益保护、公安局在农户家庭成员信息等方面给予大力支持。
（二）坚持示范推动，确保试点效应。我市开展确权登记颁证工作历时较长，2009年，我市海门市常乐镇颐生村就被原农业部确定为全国开展土地承包经营权登记的8个试点村之一；海门市2011年、2014年先后被确定为全国、全省整县推进试点单位。为确保试点成效，市委市政府着重抓了四个方面工作。一是抓好部署。市委市政府《关于加快构建新型农业经营体系进一步增强农村发展活力的意见》（通委发〔2013〕1号）明确，农村土地承包经营权确权登记工作由县（市）区党委和政府负总责，提出年内完成确权登记的村原则上不少于总村数的1/4的工作目标。二是抓好保障。明确农村土地承包经营权确权登记工作经费按每村不少于5万元纳入县级财政预算，并将确权登记工作列入全市农业农村重点工作目标考核。三是抓好落实。海门市作为国家及省级试点单位，以村民小组为单位制作了承包地块示意图，核准了承包面积，签订了新的承包合同。试点中形成的建立组织、制定方案等16个工作步骤，为后期全面推开提供了经验。四是抓好推广。到2014年底，海门市除21个镇郊村外，其他218个村已全面开展确权登记颁证工作，发证率达92%。其余各县（市）和通州区共有524个村开展确权登记试点工作。
（三）坚持抓实抓细，确保工作质量。农村土地承包经营权确权登记颁证工作涉及面广、政策性强、工作量大、技术要求高、情况复杂，各地在工作中坚持统筹安排资源，科学把握进度，不怕麻烦，确保质量。一是充分宣传。这次确权，通过发放《致广大农民群众一封信》、悬挂横幅、张贴标语、宣传画以及报纸、电视、网络等多种方式营造了浓厚的舆论氛围，充分调动了农民群众参与确权工作的主动性、积极性，有力促进了确权登记颁证各工作顺利开展。二培育典型。确权登记颁证工作每个环节都需要做准、做实、做细、做规范。工作中，各地十分重视典型培育，及时发现问题、解决问题，在总结经验的基础上逐步扩大范围。先后选择在如皋九华、通州西亭等8个先行镇，在关键环节、关键节点上进行重点培育、精心指导。三是观摩培训。在培育典型的基础上，各阶段工作以现场推进会等方式在面上推开，期间市农办共召开现场推进会16场次，规范地块调查、农户审核、签订合同、领证等关键环节的做法。创新工作方法，农户签订承包合同、领证环节做到拍照留存，防止代签字、代领证。市农办会同相关部门举办了多期政策业务培训班，组织业务骨干到先进地区学习考察。各县（市）区也举办了专题培训班。四是加强督导。市级督查指导做到镇级全覆盖，县级督查指导实现村级全覆盖。针对发现的问题，及时召开研讨会，集思广益解决问题。五是化解矛盾。各地严格依法办事，建立健全确权矛盾调解制度，落实相关调解人员，充分发挥老党员、老干部熟悉情况、调解纷争的积极作用。比如，如皋市建立了矛盾纠纷调解登记制度，启东市聘请已退休的农经干部作为乡镇确权纠纷调解人员等。通过这些举措，努力把矛盾纠纷化解在合同签字之前。对一些争议较大、存在法律政策障碍的疑难问题、矛盾纠纷作暂时搁置，待后逐步解决，不影响整个工作进程。全市确权过程中共化解土地承包纠纷1.5万多起，没有出现群体性上访和越级上访事件。六是严格程序。始终注重把牢“前期准备、入户调查、测绘制图、审核公示、签字确认、颁证归档”六大关键环节，实行全程质量控制，采取颁证前预验收、颁证后整体验收的办法，守好质量关口，防止“夹生饭”。今年初，市农办会同市国土局、档案局等部门组成检查验收组对全市确权登记颁证成果进行了省级委托检查验收，并在证书发放、土地承包纠纷调处、暂缓确权村组后续问题处理、确权数据汇交、档案移交等方面组织开展了“回头看”。
（四）坚持规范操作，确保和谐稳定。确权过程中，我们要求各地严格执行《物权法》、《农村土地承包法》、《土地管理法》等法律法规和政策规定，以二轮承包工作为基础，没有推倒重来、打乱重分，严禁借机违法调整或收回农户承包地。针对试点工作中遇到的34个普遍性问题，编印了确权登记颁证相关政策问答，指导工作实践。对于因征地等原因调整土地的，在本集体经济组织多数成员没有异议的前提下，以最近调整后的承包关系为基础进行确权；对于二轮承包后补签承包合同、补（换）发证书的，以手续完备的合同、证书为依据确认承包地归属。确权数据严格坚持由农户本人签字确认，充分保障农户知情权、选择权、决策权，确保土地确权登记颁证成果得到群众认可，经得起历史检验。确权过程中，全市农村呈现出社会和谐稳定、党群干群关系融洽、农村基层政权坚实稳固的良好局面。
三、主要成效
通过承包地确权登记颁证工作，进一步稳定了农村土地承包关系，维护了农民利益，农民群众对确权效果普遍满意。
（一）稳定了土地承包关系。这次确权运用了现代测绘技术，对农户每宗承包地块标明了空间位置，并反复进行核对，妥善解决农户承包地面积不准、四至不清、空间位置不明的问题，为开展土地经营权流转、调处土地纠纷、完善补贴政策、参加农业保险、进行征地补偿和抵押担保提供重要依据。对承包地原四至范围实测多出的面积，据实确权给原承包农户，包括二轮承包时因地力、耕种距离等原因打折率的地块，这次也按实测面积确权到户。全市这次实测面积560.41万亩，比原承包面积增加48.45万亩。
（二）促进了农村土地“三权分置”的有效实现。结合这次农村土地确权登记颁证，积极探索土地“三权分置”的有效实现形式，激活农村“沉睡的资本”，加快土地向新型农业经营主体集中，发展多种形式的适度规模经营，促进了农业组织化、产业化、标准化、品牌化建设。根据农经年报的数据，确权以来，全市农村土地流转面积达到296万亩，占家庭承包经营土地面积的52.9 %；到今年9月底，6个“三个全覆盖”试点镇规模经营比重达到60.4%，62个县级试点村规模经营比重达到58.4%。各地不失时机地探索放活土地经营权的有效形式，赋予土地经营权抵押担保权能，如皋被国家确定为土地经营权抵押贷款试点单位，目前累计发放土地经营权抵押贷款127笔、1.19亿元，抵押面积3.54万亩，为破解农业规模经营主体融资难问题创出了新路。
（三）建立了土地承包经营权登记制度。我市从1997年开始进行二轮承包以来，伴随土地承包经营权用益物权制度的确立、强农惠农等政策的落实，农村土地承包管理面临两大突出问题：一是县级人民政府虽然向农户发放了证书，但没有登记造册，缺少承包地登记簿；二是政府原发放的证书与农户实际承包地情况不一致，四至不明、面积不准的问题在许多地方比较突出。这次确权登记颁证，发包方与农户重新签订了家庭承包合同，县级土地承包主管部门为每个承包农户建立了登记簿，建立了合同产生权利、登记簿记载权利、证书证明权利的土地承包用益物权登记制度，强化了土地承包经营权物权保护。
（四）实现了土地承包管理信息化。本次确权登记颁证工作，严格根据《江苏省农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理实施办法》要求，对确权过程中形成的所有纸质、电子、图像类档案进行整理归档、扫描装订，形成了一套科学准确有效的档案材料，建立了土地承包经营权数据库，大大提高了承包土地管理水平和工作效率，为农村社会经济发展提供了有力技术支撑。
四、问题及打算
我市农村土地确权登记颁证工作已基本完成，但这只是农村改革发展中取得的阶段性成果，目前仍存在一些不容忽视的问题。一是少数土地承包纠纷未得到有效化解而暂缓确权。据调查统计，这次确权中因承包纠纷没有解决而未能发证的涉及17158户，占开展确权总农户的1.1%。二是少量外出农户证书尚未发放到户。三是土地承包管理信息化功能建设滞后影响变更登记，影响确权成果运用。对这些问题，我们将进一步细化措施，全面扎实地做好农村承包土地确权登记颁证扫尾和成果运用工作。
习近平总书记指出，新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民与土地的关系。下一步，我们将围绕推进实施乡村振兴战略，扎实做好深化农村土地改革这篇文章，助力全市经济社会持续健康发展。
（一）加快确权成果转化，助推乡村振兴。围绕产业兴旺，把确权成果转化到高标准农田建设、土地经营权流转工作中，大力支持新型合作农场、种植大户、家庭农场等新型农业经营主体发展多种形式的适度规模经营。围绕乡风文明、治理有效，继续做好土地承包矛盾和纠纷的调解工作，对因历史遗留问题多、土地权属存在争议矛盾而暂未确权颁证的组和户，将督促各地组织专门力量逐一进行排查，分析原因，找到解决问题的办法。围绕促进农民增收、脱贫攻坚等工作，顺应多数农户土地经营权转出意愿较强的情况，研究政策激励措施，实现有序流转、规范经营。
（二）加强政策衔接研究。从2023年开始，我国农村第二轮土地承包将相继到期。我们将认真贯彻落实中央关于“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”的重大决策部署，紧密结合南通实际，用好确权成果，及早加强政策衔接调查研究，完善土地承包关系，确保广大农民群众切身利益，确保党的政策在农村落地生根。
（三）提高土地承包管理水平。围绕合同产生权利、登记簿记载权利、证书证明权利三个方面，进一步健全土地承包经营权登记制度，研究制订土地承包经营权变更、注销登记、证书换发补发等制度，真正发挥本次确权效用。完善农村土地承包信息管理系统，共享确权登记数据成果，研究开发具备修改、变更等功能的农村土地管理软件，提升我市农村土地承包管理工作水平。
