关于农村土地承包经营权确权登记颁证工作的视察调研报告
——2018年12月29日在南通市第十五届人大常委会第18次会议上
南通市人大常委会视察调研组
2013年1月中央一号文件提出全面开展农村土地确权登记颁证工作，并作出“用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作”（以下简称“确权工作”）的重大战略决策。确权工作是给农民承包地一个合法“身份证”，强化对农村土地承包经营权的物权保护，关系每户农民切身利益。“确实权，颁铁证”有利于进一步稳定和完善农村土地承包关系，促进党在农村基本政策的落实，也是新时代实施乡村振兴战略的重要基础性工作。市人大常委会高度重视，将之列为常委会审议议题，11月19日组织部分组成人员和人大代表开展专题视察，进村入户详细了解有关情况。人大常委会农业委会同市有关部门、联合县（市）人大农委到海安、启东等地开展实地调研，走访基层一线干部和群众，广泛听取意见建议。现将调研情况报告如下：
一、基本情况
确权工作开展以来，按照中央和省委的统一要求，我市各级政府及有关职能部门认真研究部署，精心组织实施，积极稳妥推进，到目前为止，已全面完成省级委托检查验收工作，达到省委、省政府要求的序时进度，取得了阶段性成果。我市除崇川区、港闸区和市经济技术开发区基本无承包土地以外，7个县（市）区79个镇（街道）、1516个村居（以下简称村）中，开展确权登记颁证的有1369个村，涉及农户161.23万户。截止今年9月底，1369个村共颁发证书153.42万本，占应确权农户的95.2%，化解矛盾纠纷15860起。
（一）强化组织领导。市委市政府高度重视确权工作，将其列入“四个全面”考核范围，主要领导多次深入基层了解工作进度，并就高质量完成确权工作提出了明确要求。构建工作机制。按照市级组织协调、县（市）区负责实施、镇村具体承担的要求分解任务，落实责任，建立了一级抓一级、层层抓落实的工作推进机制。建立联席会议制度，市政府分管负责同志作为召集人，市农办、公安、国土、财政、法制、信访、档案等部门共同参与，制定了年度考核、季度点评、月度专报、半月例会、每周研判的工作机制，各司其职，分工协作，统筹推动全市确权工作。各县（市）区、镇（街道）成立了由主要负责人任组长的专项工作领导组，各相关部门整体联动，抽调精兵强将全力以赴做好确权工作。各村成立了确权工作实施小组和问题处理协调小组，根据各村实际制定实施方案。市、县（市）区、镇、村机制健全，层层压实责任，形成了上下联动合力推进的良好格局，确保确权工作的顺利进行。强化政策支撑。市政府出台了《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实施方案》（通政办发〔2015〕59号）等相关政策文件，进一步明确总体要求、目标任务、政策原则等内容，同时拟定细化工作计划，为确权工作推进提供了有力依据。
（二）注重按序推进。市政府及有关职能部门按照中央和省委要求，结合南通实际，分步骤分阶段推进序时工作。广泛宣传发动。通过召开全市确权工作动员会、各阶段推进会和现场会等，明确各县（市）区和镇村工作职责和要求，交流工作进展，解决遇到的问题。通过发放明白纸、悬挂横幅、张贴标语、媒体报道等方式广泛宣传发动，让广大基层干部充分认识确权工作的重大意义、政策措施和方法步骤，充分调动群众参与确权工作的积极性、主动性。开展业务培训。全市先后举办多次农民负担暨确权登记颁证政策业务培训班和确权档案研讨培训班，各县（市）区提前全面开展确权工作业务培训，分片组织镇村干部、农经人员、村民代表以及熟悉村情的老干部等开展法律知识、农村政策、确权业务培训，提高确权工作队伍的综合素质。坚持试点先行。始终坚持“试点先行、探索推进、逐步推开”的原则，通过试点及时发现问题，总结工作经验，找到解决办法，积极培育典型，在此基础上逐步扩大确权范围，科学把握进度，分期分批推进。海门是全国首批农村承包土地确权登记试点单位，2009年常乐镇颐生村被农业部确定为全国农村土地承包经营权登记试点村，2013年下半年，海门率先全面启动土地确权工作。2015年，各县（市）和通州区、滨海园区所有乡镇、50%以上的村开展了农村土地承包经营权确权登记试点工作，对全市确权工作的顺利开展起到了示范带动作用。严格颁证归档。在市政府的统一领导下，各基层政府及行政村严格依照上级要求，制定实施方案，确定工作步骤，力求确权准确、无异议。各地在经公示审核、农户确认后，按规定程序向承包方颁发土地承包经营权证书，将所有确权资料整理归档进县（市）区档案馆，并按农业部要求对确权数据进行汇交。今年9月份，全市一次性通过了农业部的数据初检。
（三）抓实重点环节。在确权工作中，各级组织和相关职能部门把握基本原则，严守政策底线，抓住关键环节，积极稳妥推进。一是强化程序规范。把牢“前期准备、入户调查、测绘制图、审核公示、签字确认、颁证归档”六大关键环节，在前期准备和入户调查阶段，排出工作重点明确工作进度；在测绘制图阶段，逐地块现场确认；在审核公示阶段，通过农户预签字把好核对关；在签字确认阶段，通过拍照留存确保证书发放到位；在颁证归档阶段，建立土地承包经营权登记信息系统，确权登记颁证完成后档案资料移交县级档案馆管理。二是创新工作方法。启东在签订承包合同、领证环节进行拍照留存，防止代签字、代领证。这一工作方法在全市得到推广。海安为了迅速完成确权档案归档扫描进馆工作，自行开发了一套专用软件，极大提高了档案扫描进馆效率。三是坚持质量第一。确权工作涉及每块承包地，涉及每个承包户，基础数据十分庞杂，市政府有序组织，分步进行，稳步推进。做好家庭成员和地块信息调查，按照“四个一”工作方法（一户一张初步核实登记表，一组一张地块草图，一组一本到户登记簿，一组一本矛盾纠纷排查记录簿），经核对、公示、确认等步骤，力求人口、地块、面积等基础信息无差错。市农办实行全程质量控制，专门成立督查指导组、工作验收组，通过抽查档案、走访农户等形式严把确权登记工作质量关。
（四）认真组织“回头看”。今年6月，省农委下发了《关于组织开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作“回头看”的通知》(苏农办经〔2018〕10号)，明确了确权工作“回头看”的主要内容、步骤安排及相关要求。市政府及时组织召开专题会议，部署确权工作“回头看”。各县（市）区结合自身实际，认真做好确权工作的梳理与总结，查漏补缺，落实举措，切实巩固好确权工作成果。为了确保客观公正地开展“回头看”，各地采取了委托第三方复查的方法，对确权工作的各个环节、内容、流程进行复核，重点查看审核公示、农民签字、证书到户等关键环节，及时纠正相关权属数据和登记信息错误。复查过程中，发现并解决了部分地区存在的发证日期与合同日期逻辑性错误、影像资料不全、承包证书领销记录不全、极少数农户确权面积与二轮承包面积出入较大等问题，确保了确权登记颁证工作成果能够经得起上级的验收，经得起历史的检验。
二、存在的主要问题
（一）思想认识还有待深化。个别地方简单认为确权工作只是一项普通的条线工作，没有意识到这项工作对于完善农村基本经营制度、统筹城乡协调发展和农村和谐稳定的重要性，没有站在经济社会发展和乡村全面振兴的全局来认识土地确权工作，工作积极性、主动性不强，更多地是被动配合完成一些事务性工作。部分基层干部和群众认为，二轮承包后，农村土地实际上已由农民耕种多年，确权不确权无所谓，工作不主动，配合不积极。有的甚至认为确权工作引发了许多隐藏的矛盾和纠纷，且只能通过思想工作、经济补偿或者行政手段加以调处，很难从源头上彻底化解。还有一些基层干部认为确权登记工作任务繁重、历时长，投入了大量的人力、物力和精力，增加了村级负担。部分群众担心确权后不再进行土地调整，对确权工作有抵触情绪。
（二）历史遗留问题调处难度较大。本次确权工作主要以二轮承包工作为基础，以现有承包台账、清册、合同、证书为依据,但由于二轮承包过程中部分土地承包权签订、转让采取口头承诺或代签字等方式，要求不够严格，手续不够规范，加上年限长、时间久，部分档案资料丢失、损坏，导致部分土地权属争议大且无据可查，承包地四至界定难。个别村、组甚至没有原始土地档案资料，难以进行土地权属确认。确权工作深入推进过程中，一些潜在矛盾开始显现出来。如土地二轮承包后，中央明确承包土地“三十年不变”、“增人不增地、减人不减地”，出现了“死人占土地，活人没土地”等现象；特别是1997年以后出生的人口基本没有分到承包地，农民意见较大；由于出嫁、娶妻、分家等因素，造成有地无证、有证无地、一地多证、一证多地，以及跨组建房、跨组调田等情况，等等。所有这些问题和矛盾成因错综复杂，虽然这次确权工作已经解决了大量矛盾问题，但还有很多的矛盾和问题有待化解。
（三）还未完全做到应确尽确。这次确权工作中，由于各种原因尚有一定数量的承包土地没有确权或暂缓确权。目前，在全市161.23万户应发证农户中，除因闭户等原因不需发证的，还有17158户暂未发证，占确权总户数的1.1%。其中，一部分家庭举家外出务工暂时无法取得联系，个别村组是权属不清、四至模糊导致的矛盾纠纷，且原始资料无据可查，所以迟迟无法完成确权。这些矛盾纠纷和确权难题往往比较复杂、涉及面广，又与部分农民切身利益密切相关，是确权工作进入收尾阶段难啃的“硬骨头”。同时需要指出的，少数镇村干部因思想认识不到位对矛盾纠纷调处化解工作重视不够，解决矛盾的抓手较少，面对错综复杂的土地矛盾纠纷有一定的畏难情绪，以暂缓确权登记为由回避矛盾，这也是造成部分村、组迟迟无法进行土地确权的原因。
三、几点建议
（一）进一步深化思想认识。目前，我市确权工作已经进入收尾阶段，即将全面完成，面对随之而来的“后确权时代”，首先要持续深化思想认识。各级各部门要充分认识到确权工作是深化农村改革、实施乡村振兴战略、保障农民承包土地权益的重要基础性工作，要进一步统一思想、提高认识，以认真负责的态度高质量完成确权工作。其次要继续加大宣传力度。加大“三农”政策宣传，重点宣传土地承包关系的基本政策，让广大农民认识到确权登记颁证实实在在的好处，调动基层广大干群参与确权工作的积极性。再次要加强示范引领。充分发挥村干部、党员、重点户等重要群体的示范带头作用，使广大农民了解开展确权登记颁证工作的核心是把农民的权利还给农民，调动和激发他们的确权热情，变“要我确权”为“我要确权”。
（二）妥善合理化解矛盾。这次确权工作维护了农户权益，解决了农村积淀多年的很多矛盾，促进了农村社会稳定，但是还有一些不容忽视的矛盾问题有待解决。要重视矛盾化解。市政府以及相关职能部门要把土地矛盾纠纷调解工作摆在“后确权时代”农村工作重要位置，进一步建立和完善土地矛盾纠纷调处机制，组织业务能力强、工作经验丰富的干部深入农户和田间地头排查原因，分步骤、分阶段妥善解决好。要分类处置矛盾。针对历史遗留问题导致土地权属不明和四至不清等问题，各级政府要抓住这次确权工作的有利时机，发挥当地老党员、老干部熟悉情况、善于调解矛盾的积极作用，利用原始资料和此次测绘数据，通过村内民主协商、村民议决等方式，依靠群众的智慧解决矛盾。针对现行要求与农村实际情况相冲突产生的问题和矛盾，市政府及相关部门要认真研究相关政策，及时向上级请示报告，积极回应广大农民对土地权益的诉求，保持农村社会稳定。
（三）打通确权登记的“最后一公里”。一是扎实抓好扫尾工作。对还未完成确权工作的少数农户，要根据实际情况做好宣传
解释工作，打消群众顾虑，进一步做好矛盾调处工作，做到应确尽确。二是创新工作方法。针对部分地区经济发展较快、人均耕地面积较少、征地调整较为频繁等实际情况，可在充分尊重农民意愿的基础上，探索推广“确权确股不确地”模式，搁置土地权属纠纷和四至争议，以土地面积确权，盘活农村土地资源，打好确权工作的“攻坚战”。三是拓展数据运用功能。进一步完善优化软件平台，新增开发确权数据运用、修改等功能。四是再次进行“回头看”。对确权测绘数据和证书档案资料再次进行核查，及时做好查漏补缺和收尾完善工作，确保档案保管安全、查询便捷，确保确权工作高质量顺利完成。
（四）做好“后确权时代”的成果运用。这次确权工作通过招标专业测绘公司第一次获得了较为准确、全面的全市承包地基础数据，摸清了承包地的底数，为现代农业发展、土地集约利用提供了技术支撑，有利于提高各级政府对“三农”工作的管理水平，有利于规范政府依法用地行为。下一步要围绕深化农村改革、发展现代农业、推动农村产业振兴，科学合理地运用好这次土地确权成果。更加规范土地流转方式。确权工作在对二轮承包关系进行全面准确梳理的同时，将农村土地所有权、承包权、经营权关系进行了准确定位，这必将有利于农村土地规范化、市场化流转，为农业规模经营、农业现代化发展提供基础保障。探索土地抵押贷款。根据全国范围内开展“两权”（农地经营权、农房财产权）抵押贷款试点经验，在全面完成确权工作的基础上，探索符合我市发展实际的土地抵押贷款方式，有效解决目前农业经营主体投入大、融资难的问题。加快农村集体产权制度改革。通过土地确权，明晰了集体土地所有权和农户的承包权，有利于加快农村集体产权制度改革，农户可利用土地承包权入股农村土地股份合作社，实现承包权向“土地股份”转变，农民向“股民”转变，为农民财产性收入持续提高打下坚实基础。
