关于《南通市水利工程管理条例（草案）》审查意见的报告
（2017年7月4日在南通市十五届人大常委会
第三次会议上）
市人大常委会农业和农村委员会
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
受主任会议委托，我委对市人民政府提请市人大常委会审议的《南通市水利工程管理条例（草案）》（以下简称“条例草案”）进行了审查，现将审查情况报告如下：
一、制订条例的必要性
我市为半岛型独立水系。经过多年努力，全市初步建成了具有防洪、挡潮、除涝、灌溉、降渍等功能的水利工程体系，为我市经济社会可持续发展提供了基础性保障。随着经济社会发展和城乡建设的推进，水利工程管理也面临着诸多问题和困难。如：部分水利工程管理范围边界不清，安全管理责任主体不明；长期以来一定程度存在水利工程“重建设，轻管理”的现象；工程监管力度不够，管理范围内违法建设行为时有发生；等等。《南通市水利工程管理办法》已于2009年废止，目前国家和省出台的相关水法律、法规和政府规章不能完全覆盖我市的水利工程管理工作，我市急需一部适应地方要求的法律来规范水利工程管理行为。另外，当前我市正全面开展花园城市、国家生态城市、国家森林城市“三城同创”，以整治黑臭水体、治理河道岸线、优化水体结构、提升防洪排涝能力为抓手大力实施清水行动，水利工程管理法制化不仅直接体现 “三城同创”的创建水平和成效，也能为维护“三城同创”重要成果提供保障。因此，制定《南通市水利工程管理条例》既非常迫切，也十分必要。
二、条例草案的审查过程
为了提高对条例草案审查的科学性和针对性，立法项目一经确立，在立法项目领导组的总协调下，我委注重与市人大法工委、市水利局、市政府法制办的协作配合，认真参与了条例草案的起草论证修改工作。一是提前介入，认真调研。去年9月初，我委就与市水利局对接，明确了条例草案的调研起草任务和要求。对全市水利工程管理的现状以及存在的主要矛盾进行了深入调研，和起草部门一起听取各方面对水利工程立法的意见和建议，与相关部门就条例的指导思想、基本框架和重点规范的内容等多次进行会商，推动条例起草工作按照常委会的立法计划有序开展。在条例草案正式提交常委会之前，我们还与市政府法制办、市水利局有关负责同志就如何进一步加强水利工程管理、增强条例的可操作性、体现我市水利工程管理特色等问题广泛交换了意见。二是坚持问题导向，注重学习借鉴。针对立法过程中遇到的问题，和起草组的有关同志一起到昆明市、贵州省学习有关水利工程管理方面的立法经验，同时积极借鉴省内外其他兄弟城市的立法成果。在此基础上，结合我市实际，就条例草案（初稿）的立法宗旨、适用范围、框架结构、重点内容等进行多次会商，不断提升条例草案的起草质量。三是广泛征求意见，全面系统审查。市政府将条例草案正式提交市人大常委会之后，根据我市制定地方性法规的相关规定，我委坚持开门立法、民主立法的原则，制定了详细的一审工作方案。第一时间在南通人大网站发布立法公告，向社会公众征集修改意见，扩大社会公众对条例草案的知晓度和立法的参与度。将条例草案及起草说明发送到各县（市）区人大常委会，请各县（市）区人大分别组织开展征求意见工作。将条例草案及起草说明发送至市政府有关部门、部分沿江沿海乡镇、部分水利工程管理单位、市人大代表农业和农村专业组成员等广泛征求意见。我委还邀请市人大法工委、市政府法制办、市水利局的相关负责同志一起分别到如皋、海门召开了由基层水管单位、水利局和县（市）区人大常委会农业委和内司委负责同志参加的征求意见座谈会。经过广泛征求意见，共收集到人大代表和社会各界反馈的修改意见近70条。6月21日，专门召开了市人大常委会农业农村委员会全体组成人员会议，会议邀请三位立法专家参加，集中对条例草案的科学性、合理性和可行性进行了认真审查。我委认为：目前条例草案的立法宗旨明确，适用范围清晰，框架结构比较合理，条文内容重点突出。坚持问题导向，既注重与上位法的衔接，也结合了南通自身特点，对目前我市水利工程管理的成功做法进行了固化，针对一些薄弱环节明确了规范和措施，并吸取了其他地区的立法经验。文字比较简洁，条例草案比较成熟，可以提交市人大常委会会议审议。
三、对条例草案的修改意见
在对条例草案认真审查的基础上，我委同时对人大代表和社会各界反馈的修改意见进行了汇总梳理和认真研究，就下一步条例草案的修改完善提出如下建议：
（一）第二条（适用范围和定义），第二款原稿为：“本条例所称水利工程……，包括河道、涵闸、抽水站、堤防、湖泊、水库等”。有专家提出，灌区为水利工程的类型之一，我市的灌区虽然较少，不具有代表性，但在如皋境内有如海灌区，应将灌区列入水利工程中。建议修改为“本条例所称水利工程……包括河道、涵闸、抽水站、堤防、灌区、湖泊、水库等。”
（二）第四条（部门职责），第二款原稿中列出的相关职能部门主要有13个与水利工程管理工作关系比较密切的部门。南通的行政审批制度改革走在全国前列，市、县均成立了行政审批局，涉河建设项目的行政许可由行政审批局作出。有地区和部门提出在相关职能部门中应增加“行政审批局”。建议修改为：“发展改革、公安、财政、国土资源、环境保护、城乡建设、规划、城市管理、交通运输、农业、海洋与渔业、港口、海事以及行政审批等部门按照职责分工，做好水利工程管理的相关工作。”
（三）第六条（单位、个人保护义务）有专家提出该条中缺少相关为水利工程管理工作做出杰出贡献的单位和个人有关的奖励内容，建议增加相关条款。即在该条中建议增加第二款“对在水利工程管理和保护工作中作出突出贡献的单位和个人，市、县（市、区）人民政府应当给予表彰奖励。”
（四）第七条（等级划分）,有专家提出，关于“城市河道”的描述容易产生歧义，建议修改。因此将该条中“城市河道”建议修改为“市中心城区河道”。
（五）第九条（市管水利工程管理范围），原稿第一款第一项中“河道管理范围包含两岸青坎、坡面及河槽”，这一说法采用了原有的《南通市水利工程管理办法》、《南通市城市河道管理办法》中的叙述，但有专家提出“河槽”的说法欠规范，建议参照《江苏省河道管理条例（征求意见稿）》描述为“河道管理范围包含两岸青坎、河床及水体”。
第九条第一款第一项中关于十二条市管河道的管理范围：原稿为“……遥望港等十二条河道：从规划河口线向外八米至十五米”。在调研中发现通启河启东段管理范围为河口线向外二十至二十五米。因此，为了尊重历史，同时加强对河道的保护，建议将原稿中“从规划河口线向外八米至十五米”修改为“从规划河口线向外八米至二十五米”。
（六）第十二条（行政监管）第二款中“市水行政主管部门可以按照属地管理的原则委托县（市、区）水行政主管部门实施监督管理。”有专家提出，既然是按照属地管理的原则实施监督管理，就不应该是委托，此描述存在矛盾。因此建议修改为：“市水行政主管部门可以委托所在地县（市、区）水行政主管部门实施监督管理。”
（七）第十六条（建设项目审查）原稿对涉河建设项目审批文件的时效性未加明确。经查阅资料，长江委和省水利厅的行政许可文件均对文件的时效进行了明确，有效期为3年。对照《江苏省河道管理条例（征求意见稿）》，建议在第十六条最后增加一款“建设单位或者个人应当自取得水行政主管部门批准文件之日起三年内开工建设;逾期未开工建设的，原批准文件失效，水行政主管部门应当予以注销。”
（八）第二十条（禁止行为），征求意见时有的地方提出，目前水利工程管理过程中出现的新问题主要有在涵闸、抽水站管理范围内擅自摆摊设点、违规停放机动车辆，游泳；向河道内抛洒秸秆；向河道内违法排放畜禽养殖废弃物等，应在此次立法中加以规范。因此部分条款建议修改为：
“在水利工程管理范围内禁止下列行为：
（一）在堤防、渠道上扒口、取土、打井、挖坑、垦种、放牧和毁坏护坡、林木草皮等”，因为护坡有许多种，将原稿中“块石护坡”中“块石”两字删除；
（三）在涵闸、抽水站管理范围内擅自摆摊设点、违规停放机动车辆，游泳；
（四）向河道内倾倒秸秆，在行洪、排涝、送水河道内设置影响行水的障碍物、捕鱼设施；
（五）倾倒、堆放、填埋垃圾、废渣，排放油类、酸类、碱类、剧毒废液，违法排放畜禽养殖废弃物以及法律、法规禁止排放的其他污水和废弃物；”
（九）第二十一条（规划衔接）相关部门中应增加与水利工程管理工作密切相关的港口与海事部门。因此修改为：“国土资源、城乡建设、规划、城市管理、交通运输、农业、海洋与渔业、港口、海事等行政主管部门编制规划涉及水利工程及其管理范围的，应当事先征求水行政主管部门的意见。”
（十）第二十三条（水系保护）原稿“因公共基础设施建设确需填堵或者改变的，报市、县（市、区）人民政府决定。”有意见指出，该款批准的主体不清，容易产生歧义，建议注明权限。建议修改为：“因公共基础设施建设确需填堵或者改变的，按照管理权限报市、县（市、区）人民政府决定。”
（十一）第二十四条（堤顶道路保护）第二款中关于“隔离卡（墩）等管理设施”的描述欠规范。建议修改为：“水行政主管部门应当在禁止或者限制通行的堤顶道路上设置限高杆、隔离杆等管理标志，避免车辆对堤防的破坏，保持防汛通道畅通。”
（十二）第二十五条（堤顶道路、工作桥安全管理），有关部门指出，对设立限载标志，需要水行政主管部门和相关部门共同批准设置。危化品的运输管理，有专门的法律规定，建议从其规定。
另外建议对相应罚则的表述作相应调整。
以上报告，请予审议。
