全市城乡义务教育一体化促进优质均衡发展情况的视察调研报告
——2018年8月2日在南通市第十五届
人大常委会第十四次会议上
市人大常委会视察调研组
为进一步把握全市城乡义务教育一体化促进优质均衡发展现状，推进义务教育优质均衡发展，推动实现基本教育公共服务均等化，市人大常委会于7月中旬组织部分组成人员对市区及县（市）区的城乡义务教育一体化优质均衡发展情况进行了实地视察调研，并召开了由相关政府部门负责人、义务教育阶段学校校长及人大代表参加的座谈会。通过调研，调研组了解了近年来各地推进城乡义务教育一体化促进优质均衡发展的基本情况，分析了视察调研中发现的问题，并提出了意见建议。现将视察调研情况报告如下：
一、基本情况
近年来，各级党委、政府及其职能部门高度重视城乡义务教育一体化发展，依法加强管理，强化政策保障，市政府于2017年10月1日出台了《关于深入推进义务教育优质均衡发展的实施意见》，各地区按照“巩固、深化、提高、发展”的工作方针，分别研究制定了推进义务教育优质均衡发展的目标任务、实施步骤和政策措施，并纳入当地教育改革与发展的总体规划，同时在财政方面把义务教育支出作为财政支出的重点领域予以优先保障，加大农村学校、薄弱学校建设投入，有序推进义务教育优质均衡发展。
1、优化布局，不断改善办学条件。
一是优化义务教育学校布局。制定《南通市主城区中小学布局规划（2012年-2020年）》，通过实施农村学校、薄弱学校建设改造工程、校园安全工程等多种举措，推进义务教育学校标准化、现代化建设，加快解决义务教育学校大班额问题，基本实现了中小学办学规模化、校舍标准化，区域间、校际间的差异逐步缩小。二是优质教育资源共建共享。在教育资源共享、学校文化共建、教育教学帮扶等方面开展合作交流，逐步实现校际间管理理念互补、教师教研互动、教育资源互助的共同发展目标。三是教育教学质量持续提高。各学校倡导质量、特色、内涵为学校生存与发展生命线的理念，深入开展“教育教学研究”、“教学大检查”、“教学开放日”等活动，教育教学水平有了明显的提升。同时注重培养学生的实践能力、创新能力、学习能力，形成各自的办学特色。
2、规范管理，推进教育教学改革。
一是严格执行公办学校“零择校”。持续推行阳光招生政策，全市义务教育公办学校严格实行施教区就近免试入学，均衡编班，杜绝了重点班、快慢班、特长班、实验班等违规和变相违规行为。二是完善教育评价体系。严格执行国家、省、市以合格率、完成率和学生综合素质为主要指标的评价体系，出台《关于开展南通市义务教育“新优质学校”建设评估工作的意见》，培育义务教育新增长点，提升内涵发展和整体办学水平，扩大优质教育资源覆盖面，丰富德育内容，实施文化立校战略。三是教育教学改革不断深化。各地各校经过多年探索实践，凝练出一批有特色的教育方法。一些学校各具特色的教学研讨、高效课堂以及经典诵读、阳光体育等活动，对全面提高教育质量起到了较好的推动作用。
3、加强建设，促进师资配备均衡。
始终把加强教师队伍建设摆在重要位置，不断创新教师队伍建设的新举措。一是完善义务教育师资均衡配置体制机制，通过组织开展集团化办学、教育共同体建设等多种形式的联合办学，推进教师交流轮岗常态化、制度化、公开化，建立健全城镇学校与农村学校、优质学校与薄弱学校教师、管理人员和校长的对口援助、定期交流轮换制度，做好对口帮扶工作。二是完善教师考核评价办法，强化课时量、教学绩效在职称评聘和考核评价指标体系中的权重，提高中级、高级职称岗位比例，激励教师提升职业素养、投身教育教学。三是探索构建基础教育教师培养新体系，实行师范生定向培养，提前介入培养过程，健全地方政府、高等学校、中小学“三位一体”协同培养机制。按照“高端引领、面向全员、倾斜农村、项目推进、整体提升”的总体思路，完善教师培训体系架构，不断增强培训的针对性和实效性，促进广大教师持续专业成长。实施《南通市名师名校长发展行动计划（2017-2025年）》，进一步聚力培养新生代南通教育代表人物和通派名师团队。
二、存在问题
经过多年努力，城乡义务教育一体化取得了阶段性成效，对教育均衡化、优质化发展起到了积极作用。但是与社会期待、群众感受和预期目标相比，还有一定差距。主要表现在：
1、学校布局不尽合理。近年来，随着新城建设和旧城改造推进，城市框架不断拉大，农村人口不断向城镇聚集，城镇常住人口快速增长，中小学规划建设明显滞后于学龄人口的增加速度，中小学校布局和办学规模与经济社会和城市快速发展不相适应问题不断凸显。从城区学校布局来看，日益增长的城市人口与城区有限教育资源的矛盾较为突出，尤其是中心区域住宅密集、人口密度大、教育资源布点不足问题比较严重，家长买房择校的热情还未消退，导致部分学校的大班额现象，造成教师资源紧张、教学资源缺乏、教学管理难度加大，学生上学、放学交通拥挤等一系列问题。在城区学位紧缺的同时，农村学校却出现了大量生源外流、学校空心化的现象，造成资源的闲置浪费。
2、区域师资结构不平衡。由于历史原因和区域差别，城区多数学校汇聚大批高素质教育人才，名师、骨干教师、中高级教师占比大。而农村学校缺乏引进优秀师资优势竞争力，加之激励机制和倾斜政策力度不够，不足以充分调动城区教职员工轮岗交流积极性，导致城区教师不愿意到农村任教、农村教师都想往城区发展的单向流动。在教师编制方面，编制核定不足以及“二孩”政策带来的“产假式缺编”、“重病减员”等问题突出，有些学校不得不对外聘请代课教师。这几年周边外省市对外招聘教师的力度加大，造成我市优秀教师流失，农村学校教师队伍年龄结构老化严重、年轻教师补充不足，教师学科结构不合理、艺体类专业教师短缺的结构性缺编现状在短期内仍难有改观。
3、公用教育经费投入仍显不足。教育经费是现代教育事业的血液，也是义务教育得以生存和发展的重要条件。虽然我市对教育事业的投入逐年增加，在财政预算中占较大的比重，但是由于教育事业发展任务重，经费需求量大，现有的教育经费基本上用于教师工资、学校水电暖等维持日常运转的开支，座谈中学校普遍反映，当前学校公用经费的支出名目越来越多，公用经费缺口越来越大，学校基础设施建设预算经费仅能用于盖教学楼、宿舍楼，而相当数量的教学设备的添置往往因预算不足达不到国家规定的标准，薄弱学校改造工程仍需加强。
4、全面实施素质教育任重道远。应试教育导向尚未根本扭转，学生减负效果不明显，尤其是校外培训机构的风生水起和龙蛇混杂，既加重了家长的经济负担，也剥夺了学生大部分的课余时间，今年4月，市教育局下发了《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》，但由于多头审批，且没有统一的准入标准，给整治工作带来困难。就农村而言，素质教育的保障还不够到位，尤其是音体美、计算机、心理健康等学科的专科老师匮乏，难以按照规定开齐课程，学生综合实践活动难以有效开展。
三、几点建议
百年大计，教育为本。搞好义务教育，是落实科教兴国战略和教育优先发展战略的重要任务，是提高国民整体素质，实现中华民族伟大复兴的奠基工程。要充分认识教育的先导性全局性作用，坚定不移地把义务教育摆在优先发展的战略地位，高度重视，强化措施，切实承担统筹规划、经费保障、教育管理等重要责任，办好人民满意的教育，让每个孩子享受公平教育的机会。
1、加大宣传，营造尊师重教良好氛围。教育事业是崇高的事业，教育是最大的民生，要带着责任和感情抓教育，为教师解难事、做好事、办实事，努力为教师解决实际困难，吸引和鼓励优秀人才长期从教、终身从教，鼓励有志青年扎根基层教育。在全社会大力弘扬尊重知识、尊重人才、尊师重教的优良传统和文明风尚，对扎根农村、安心从教、在教育教学中做出突出贡献的优秀教师进行宣传表彰，大力弘扬教师以生为本、无私奉献的大爱精神，积极营造有利于教师队伍发展尊师重教的良好社会环境，使教师成为受社会尊重的职业。同时，要加强师德教育，规范教师职业行为，建立健全教育、制度、监督并重的师德师风建设长效机制，把师德作为教师绩效考核、职务聘任、评优奖励的重要依据。
2、科学规划，合理调整学校布局。各级政府和教育主管部门在规划调整布局的过程中，要坚持实事求是和因地制宜的原则，深入调查本地区的人口分布、经济状况、地理特征、学校原有设置及办学质量等情况，反复比较论证，调整布局方案。在调整布局时，要着眼长远，统筹规划，突出重点，分步实施。特别是在城市拆迁、旧城改造、片区开发等过程中，要把教育用地、学校建设纳入建设规划通盘考虑，促成城乡之间、区域之间、校际之间教育规划合理布局、师资配备、办学条件、教育教学质量基本均衡。
3、建立机制，优化教师队伍结构。打造一支师德高尚、业务精湛、结构合理、充满活力的高素质专业教师队伍是优质均衡发展的前提。一是合理核定编制。编制管理部门要按照省政府2017年1号文件“清理回收编制优先保障义务教育”的要求，采取师生比和班级数相结合的办法及时合理地核定教师编制。针对全市教师编制存在的区域资源不平衡问题，按照教师编制随生源流动原则，积极探索教师编制的大市管理使用办法，多渠道地解决教学辅助人员、寄宿制学校生活教师、安保人员不足问题，以缓解市区教师编制紧张状况。二是建立教师流动机制。要实行和坚持一定行政区域内的教师流动制度，城镇学校每年要接受一定数量的农村教师进修培训，鼓励城镇优秀骨干教师到农村中小学支教，并把它作为教师晋升职称的条件之一，从而形成合理、有序的教师流动机制。三是探索教师的激励考核机制。进一步完善学校职称岗位的合理设置，充分体现岗位设置的导向激励作用，让城乡优秀教师都有事业发展的空间，进一步研究和完善绩效工资的考核、发放增长机制，使之真正起到激励促进作用。四是按需定向培养。要继续实行师范生定向招生制度，让师范院校有稳定的优良生源，确保师资质量，做优做强师范专业。
4、强化统筹，推进教育集团化改革。要继续全面推进集团化办学为主要模式的联合办学，深化体制机制改革，以优化集团治理架构，理顺集团与成员分校的职责关系，建立健全集团内部管理机制，赋予教育集团更多资源配置自主权，妥善处理好教师归属、人才流动、资源分配等方面的问题，推动集团化改革向更深层次发展。
5、落实政策，保障教育经费投入。要按照《义务教育法》经费保障的规定，健全以政府投入为主，多渠道筹集教育经费的体制，进一步加大对义务教育经费的投入，尤其要继续加强农村薄弱学校的改造工作。各级政府要进一步明确提供公共教育服务职责，完善各级教育经费投入机制，保障学校办学经费的稳定来源和增长，落实《教育法》要求，实现财政教育拨款有所增长，生均教育经费有所增长，教师工资和生均公用经费有所增长，做到财政教育经费支出占国民生产总值的比例有所提高，教育经费的支出占财政总支出的比例有所提高。
6、深化改革，深入实施素质教育。义务教育期间的中小学生正处于身心成长的关键期，素质教育对孩子的身心发展都有着重要意义。一要按照招生考试制度改革的要求，积极推进学生综合素质评价改革，逐步扭转以学业成绩和升学率为单一指标的倾向，为全面实施素质教育提供基本保障。二是要遵循教育规律和学生身心发展特点，创新教学模式，提高课堂效率，切实减轻学生过重课业负担。三是要鼓励和支持学校结合当地传统优势和特色文化，加强学校内涵建设，因地制宜、创造性地开展学生喜闻乐见的人文素质和科技创新教育活动。四是要加大对校外培训机构整治的力度，规范培训市场，把学生从繁重的课外培训负担中解放出来，还学生身心自由的发展空间。
