以“双融合”促进“双循环”——建设沪苏通核心三角强支点城市路径研究
把南通打造成为长三角一体化沪苏通核心三角强支点城市，是市委着眼“一体化”和“高质量”两个关键词，在百年未有之大变局中争主动、在国家总体战略布局中找定位、在双循环新发展格局中当先锋而作出的重大抉择。在南通经济总量冲万亿、开启“十四五”、迈向现代化的关键时刻，习近平总书记亲临江苏及南通视察，并主持召开全面推动长江经济带发展座谈会，给760万江海儿女以巨大鼓舞和鞭策。考察期间，总书记殷切希望江苏在改革创新、推动高质量发展上争当表率，在服务全国构建新发展格局上争做示范，在率先实现社会主义现代化上走在前列；勉励南通转变发展方式，优化发展思路，为长江经济带高质量发展、可持续发展提供有力支撑。这为我们谋划和推进“十四五”发展明确了总目标、总纲领、总要求，也为南通努力成为长三角一体化沪苏通核心三角强支点城市指明了前进方向，注入了磅礴力量。如何以党的十九届五中全会精神为指导，认真贯彻习近平总书记视察江苏及南通时的重要指示和在全面推动长江经济带发展座谈会上的重要讲话精神，牢记总书记对南通的亲切关怀、殷殷嘱托，坚决贯彻新发展理念，准确把握新发展阶段推动高质量发展、促进高水平融合、强化高效能治理、创造高品质生活的时代要求和相互关系，深刻认识新发展格局下构建“强支点”的丰富内涵和实践特色，聚力实现动力强、产业强、城市强、枢纽强、治理强，奋力打造大而强、富而美的现代化强支点城市，不断开辟“强富美高”新南通建设新境界，为江苏“争当表率、争做示范、走在前列”提供强劲支撑？这是摆在我们面前的紧迫任务。从内在逻辑来看，融合发展是贯穿其中的核心逻辑。本文以此为切入，谈一些粗浅的认识。
融合是经济社会发展的规律使然，也是区域协调发展的高级形态。从人类社会演进历程来看，千百年来，人类发展的进程就是由封闭走向开放、由隔绝走向联系的过程。基于这一规律和基本国情，习近平总书记强调，中国开放的大门不会关闭，只会越开越大，并指出各国经济融合是大势所趋。从扩大内外开放到促进一体化、全球化，再到倡导构建人类命运共同体，表明世界走向融合与大同是不可逆转的历史潮流。从构建双循环新发展格局来看，为应对“逆全球化”，党中央提出，立足国内大循环谋篇国内国际双循环，打开流通“大动脉”，统筹国内大市场，优化资源大配置，促进各类要素在不同区间合理流动和高效集聚，在畅通内循环的同时实现与国际经济更紧密的战略链接，展示的是深度融合发展的最新“中国方案”。从实施区域协调发展战略来看，“一带一路”、京津冀协同、长江经济带、粤港澳大湾区、长三角一体化等国家战略的实施，推动了区域分工协作、优势互补、错位竞争、相互促进的局面加速形成，融合发展正在成为区域经济成长的新模式。从南通自身实践来看，在对外融合上，坚持跨过长江去、融入长三角、向南谋发展，特别是在苏通大桥、崇启大桥、沪苏通公铁大桥建成通车后，市委市政府先后作出构筑沪苏通“小金三角”、建设长三角北翼经济中心和上海“北大门”、全方位融入苏南、全方苏位对接上海、全方位推进高质量发展等一系列战略部署，以舍我其谁的担当加速融入长三角一体化和长江经济带发展；在对内融合上，以“大交通”思维系统谋划和推进全国性综合交通枢纽体系建设，以“大海湾”思维优化沿海一体化开发建设体制机制，以“大滨江”思维对沿江前沿核心区域实施产业退、港口移、生态进，以“大城市”思维变更调整通州、海门、崇川、港闸“二市两区”行政区划，以“大园区”思维整合提升苏通、锡通园区和叠石桥、志浩市场以及工业集中区。内外融合发展，为南通未来成为强支点城市奠定了基础。
进入新发展阶段，我们应当登高望远，以更加先进的理念、更加宽阔的视野、更加前瞻的谋略，抢抓长三角一体化发展和长江经济带发展这个叠加性机遇，把握高水平融合发展这个规律性趋势，通过市场和政府“两只手”相互作用，协同做好“内外融合”两篇大文章，对内立足于整体提升能级，深化陆海统筹、江海联动、城乡共兴，促进一二三产深度融合、港产城交互动并进、生产生活生态相得益彰，在全面推动市内一体化中形成“攥指成拳”的“硬核”之力；对外立足于放大区位优势，深化向南跨江协作、向北传导辐射、向东拥海而生、向西溯江拓展的新一轮更高水平开放，进一步做大对内对外开放两个扇面，在全面融入长三角一体化和长江经济带协同联动发展中贡献独特“长板”，进而在畅通国内主循环、参与国际大循环中展现南通更大作为，努力以“双融合”促进“双循环”，在融合中育新机，在合作中开新局。从市域经济形态来看，园区、城区、港区是“双融合”的重要载体，是“双循环”的关键节点，是建设强支点城市的主体支撑，必须以北沿江高铁、南通新机场、通州湾新出海口等重大基础设施建设带来的经济版图格局性重构为契机，着力推动“三区”显著提升融合度、率先壮大支撑力，为长三角、长江经济带服务全国构建新发展格局贡献南通力量。
一、以园区高水平融合赋能产业高端化
开发园区是经济增长的发动机、创新发展的发源地、对外开放的示范区，是经济发展的主阵地。我市共有5家国家级开发区、12家省级开发区，数量在省内都位居第二，另外还有16个跨江、跨国合作园区和数量不少的工业园区和镇（街）工业集中区。从市内来看，过去两年省级以上开发园区新开工10亿元以上项目达到182个，约占全市的2/3；省级以上开发园区2019年贡献的GDP、财政收入、进出口总额、到账外资分别占到全市的41.9%、42.7%、68.4%、92.7%，经济的引领、支撑作用明显。但与此同时，短板也比较突出。比如，实力排名靠后，省级开发园区排名多在“下半区”，个别甚至出现30-40名的下滑，全国20强开发区中我市一个也没有；再比如，企业质态不高，全市17个开发区的高新技术企业总数仅为苏州工业园区的3/5，在规上工业企业中的占比不到1/4，规上工业企业亩产税收平均为14.3万元、最低的不到5万元，大部分园区外商独资企业数不到5%；又比如，贡献份额较底，4个国家级开发园区财政收入在其区域的占比为20%左右，而昆山开发区占比近40%。针对我市园区存在的“多、小、散”等问题，市委市政府实施了区镇分设、去行政化等改革，出台优化提升省级以上开发区管理体制机制的指导意见，开展新一轮开发园区全链审批赋权，探索企业化运作，完善大部门体制，实行双挂钩、双考核等，全力推进园区转型升级、高质量发展。
当前，南通正处在发展的风口，开发园区也处在大转型的关口，首要任务是深入推进园区体制机制改革。要对改革落实情况进行“回头看”，重点排查职能划分、机构组建、班子建设、人员配套、制度落实是否真正到位，对“一区多园”的实施、行政审批赋权等薄弱环节加快统筹推进。
（一）总量压减倒逼园区融合。从发达地区看，开发园区整合是高质量发展行之有效的路径。比如，广州开发区依托空间相对集聚的各类园区及载体，整合为“五区合一”的产业集聚区，实行“一套班子、五块牌子”，在商务部2019年考评中排名全国第二。今年以来，我市也积极推进园区整合。比如，海门开发区与海门高新区一体化运行、启东开发区统筹生命健康科技园和生命健康产业园、吕四港开发区统筹启东高新区和江海产业园等。但我市园区融合发展还任重道远，特别像如东等地，没有国家级开发区，各类园区的数量又比较多，资源整合任务繁重。建议参照杭州建立市领导牵头的开发区整合提升工作推进机制等做法，对于县（市）区有多个开发区、镇（街）工业园、特色产业园的，大力推进资源整合，坚决破除将开发园区作为解决干部职级和待遇平台的做法，推进“一区多园”管理。建议依托现有国家级和省级开发区，按照牌子就高、政策叠加、范围适当的原则，推进各县（市）区对区位相邻、产业相似的各类园区进行实质性整合，由开发区实施统一规划、统一建设、统一招商、统一管理。原有国家级牌子保持不变，省级平台牌子可视情保留。全市开发园区拟保留的平台和数量，可由市发改、商务等职能部门提出建议，由市委市政府确定。当然，园区整合不能搞“一刀切”。对不能整合的，要推动转型成为高端要素集聚、主导产业特色鲜明、创新能力比较强的特色小镇、小微企业园等。通过对园区数量的压减，逐步从“量的积累”转向“质的飞跃”、从“体量优势”转向“质量优势”。
（二）机构精简推动职能整合。按照“一个平台、一个主体、一套班子、多块牌子”的体制架构，推动整合后的开发区管理机构更加精简，内设机构实行“扁平化”“大部门制”管理，不再保留各分片区管理机构。不再保留的开发园区，撤销其管理机构。通过全链审批赋权，赋予开发园区管理主体相对独立和完整的经济管理权限。在开发区开发经营方面，上海市早在2015年就出台文件，鼓励国家经济开发区经营性公司开展混合所有制改革，引入境外资本、民营资本等各类社会资本参与开发区的建设和管理。建议参照上海、浙江、苏南等地做法，通过试点方式进行探索。比如，在有条件的园区，支持独立的开发运营市场主体承担开发建设、产业培育、投资运营等专业化服务职能，与管委会实行政企分开、政资分开；建立收益回报和风险分担机制，支持龙头企业以组建企业联盟等方式，对开发区或特定园区实行整体性建设运营；支持符合条件的开发区开发建设主体通过上市、发行债券等方式融资；在坚持党管干部的前提下，探索全员聘用制、末位淘汰制改革等。
（三）链式发展推进产业聚合。上海在推进园区产业链发展上，依托国家级开发区，以产业发展和延伸为纽带，共享核心园区资源，发挥核心园区优势产业的辐射带动效应，形成特色产业定向输出，通过整合形成了国家数字出版基地、音乐产业基地、对外文化贸易基地等一批产业集聚、定向清晰、部市共建的“一区多园”基地。在积极构建新发展格局的背景下，比以往任何时候都要更加注重产业链安全和产业链式发展。建议围绕打造制造强市的目标，下大力气提升全市主导产业首位度，推进“一园一业”发展，各级各类开发区原则上不要超过3类主导产业，并将强链补链固链项目的招引工作，推动当地企业与市外企业进行产业链对接等纳入园区或项目建设考核，推动产业集聚向产业集群转型升级，加快打造一批具有全球影响力的千亿级战略性新兴产业集群。同时要瞄准产业前沿，大力发展互联网基础上的流量经济、创意经济、数字经济、共享经济、智能经济，打造现代特色产业园区新样板。
二、以城区高水平融合承接区域一体化
在区域发展一体化格局下，城市竞争、合作与发展都面临着新的挑战和机遇。城区的融合有利于更好承接发达地区辐射，实现自身快速发展。在京津冀协同发展过程中，保定于2015年进行行政区划调整，城市规模扩展到原先的8倍；张家口行政区划调整后，市区面积扩展到原先的7倍多。从省内来看，苏州、无锡早于南通实现了城区的融合，苏州于2012年合并平江、沧浪、金阊成立姑苏区，无锡于2015年合并崇安、南长、北塘成立梁溪区。这些城市的区划调整与融合，为更好承接从京津沪疏解出来的职能，实现区域一体化发展赢得了更多的机会、搭建了更大的平台。我市“二市两区”区划变更后，市区经济密度、人口密度、载体密度得以增强，城市能级持续提升。
市区作为城市各类资源集聚的中心，在地区发展中承担集聚、整合、配置各类要素的重要功能以及辐射带动区域发展的龙头引领作用，是一个城市综合竞争能力的重要体现。但行政区划、交通条件等影响着城区之间的交流互动，融合发展受到一定阻隔。扩容后的市区如何在发展要素、公共资源、基础设施等方面共建共享，在生产、生活、生态等方面有机融合，更好实现三驾齐驱、三区一体、效能提升，承担起引领“强支点”城市建设的重任，需要在以下三个方面下功夫。
（一）强化空间整合。城市要分区发展，但各区不能割裂开来。世界大都市的发展历程表明，城区间首先都是由城市走廊连接起来，通过打造城市走廊上的节点，节点相互作用并联通后形成城市走廊，将城市各板块从根本上连成一体。城市走廊作为城市板块间连接的轴，在城区融合中扮演着不可替代的角色。在南通城市发展格局重构过程中，市区构建以崇川为中心，通州、海门、通州湾为副中心的“一主三副”空间结构，在主城区范围内构建以南通创新区为城市新中心，老城区、空港家纺城、开发区片区为重点的“一中心三片区”空间结构，这为市区空间整合勾勒了清晰的脉络。在三区融合过程中，要强化创新区、老城区、空港家纺城、开发区之间的双向互动，重点打造滨江、任港湾、五龙汇、高铁西站、临空经济区、金沙湾等重要节点，重点构建崇川—通州、崇川—海门、崇川—通州湾3条廊道，并以新机场、北沿江高铁及配套交通规划建设为契机，在沿线研究布局重要发展节点，补齐主城区与通州湾、通州与海门之间的联系薄弱环节，激发出更多新的增长点。习近平总书记在考察我市五山地区滨江片区时，对我市沿江环境整治给予了高度肯定。随着市区江岸线占比提高到63％，我们应更坚定地以“大滨江”思维推进沿江生态修复与保护，将滨江开发的成功经验复制到沿江其他地区，不断完善沿江旅游观光、休闲娱乐、生态居住功能，更好统筹沿江生态保护与发展。
（二）突出交通融城。通州作为人口、面积最大的区，自2009年撤市设区以来，与主城区的融合不够紧密；海门撤市设区后，为城区发展提供了更加广阔的空间。南通新机场的规划建设为两区融入主城区创造了机遇。道路交通作为城区融合发展的重要纽带，随着北沿江高铁、绕城高速以及机场快线、江海快线、江海大道东延等交通工程的加快推进，为通州、海门更好融合主城区提供了便利。轨道1、2号线的加快建设，不但会推进崇川区一体化发展，也将拓展崇川与通州、海门联系的通道。在城区道路设计层面，中心城区交通相对密集，通州、海门交通进一步完善的空间更大，应当按照大都市的设计标准，强化区域交界地带、各重要节点和片区之间的路网连接和景观带打造，促进多向多式互联互通，推动各区高效融合，同时为后期城市扩容和道路改造升级预留空间。
（三）注重合理聚散。城区融合，不仅需要向中心城区聚拢，也存在中心城区相关产业、功能、资源向外扩展分散、均衡布局的问题。在推进市区一体化发展过程中，建议参照烟台成立市区高质量一体化发展协调推进领导小组等做法，强化对市区融合发展和重点片区统筹推进的组织领导，围绕区际毗邻区域协同发展、市区产业错位发展、公共资源均衡化发展、公共卫生体系和应急管理体系健全完善等方面，加大探索创新力度，形成一批行之有效的一体化制度安排。刚刚闭幕的党的十九届五中全会，为我们更好以规划为引领、从顶层推进城区融合提供了最新遵循。在编制市、区两级规划过程中，既要从全局谋划一域，也要以一域服务全局，充分体现融合发展理念，按照建设强支点城市的定位，明确更高发展目标、重构空间结构，大力推动产业融合发展，加快发展高端制造业、现代服务业和都市休闲旅游业，避免产业同质化和低水平重复建设，实现错位发展、特色发展、绿色发展；推动城市布局和功能融合发展，促进城市基础设施、功能布局、公共服务均衡布局，加快老旧小区改造，推动城市有机更新，推进人口有序流动、适度集聚，提高教育、医疗、养老等公共服务水平，实现有聚有散、聚散有度。
三、以港区高水平融合实现效益倍增化
我市4个沿海港口纳入“大通州湾”一体化统筹开发后，实现了组织领导上的统一，市委市政府成立通州湾新出海口建设领导小组，组建通州湾港口开发建设委员会；实现了港口资源的统一，沿海岸线、港口规划面积、港口岸线分别达到206公里、97.9平方公里、86.3公里；实现了发展目标的统一，总体布局为“一核二区一带”，积极打造“一带一路”对外开放新门户、长江经济带江海联运新枢纽、长三角高质量发展新样板、上海国际航运中心新支撑。在较短时间内，吕四起步港区“2+2”码头工程等开工建设，中天精品钢等航母级项目落地建设，“大通州湾”开发建设取得重大突破。从长远来看，虽然省、市层面都成立了港口集团，但各港区的地域专属性依然存在，无论是领导小组、港建委等相对松散型的领导组织，还是港口资源的形式合并，亦或是相对独立的经济发展、招商引资，一定程度上会制约“大通州湾”未来在更大棋局上开辟建设新出海口。
港口资源整合是我国港口发展的大势所趋，即通过行政、市场等手段，将某一特定区域内、具有相同腹地、占有相同资源、存在一定竞争关系的港口资源在不同主体间进行优化配置，实现港口资源的高效利用。国内港口资源整合起步于2003年，随后厦门港、广西北部湾港集团、大连港、锦州港、营口港、河北港口集团、宁波舟山港集团、江苏省港口集团纷纷进行资源整合优化，成效显著。从模式来看，既有行政模式，比如，2006年福建打破漳州、厦门2个行政区划将8个港区整合成新的厦门港；也有政府主导与市场辅助模式，比如，河北港口集团、宁波舟山港集团、江苏省港口集团等；还有市场化模式，比如，2017年辽宁省政府与招商局集团合作实现了辽宁沿海港口经营主体一体化。借鉴国内港口发展经验，建议对“大通州湾”进行实质性整合，以便更好担负起建设“战略支点”的历史责任。
（一）以行政资源整合为引领。“大通州湾”所涵盖的海门港、吕四港分别隶属于海门区、启东市，通州湾代管的三余、大豫分别隶属于通州区、如东县，在行政区划上总共横跨了4个县（市）区，一定程度上会增加协调的难度，影响发展的步调。行政资源的整合有必要逐步进行强化，为实质性整合起到引领作用。在当前港建委办公室抽调相关港区专业人员、实行集中办公的基础上，建议参照广西北部湾打破行政区划成立北部湾港口管理局的做法，探索整合各港区港口管理专业力量，适时成立大通州湾港口管理局，实现真正意义上的统一规划、统一建设、统一管理、统一运营。在招商队伍上，也可以逐步将几个港区的招商力量进行整合，统一招商，统筹项目落子布局。未来还可以逐步剥离各港区区镇分离后的开发区区域，申报国家级开发区、示范区，甚至可以申请区划调整，在行政区划上打破界限、实现一体化。
（二）以自然资源整合为基础。港口自然资源包括岸线、水域、陆域等，是港口开发建设的基础。《南通通州湾长江集装箱运输新出海口建设总体方案》通过了省政府常务会议并上报国家长三角一体化办公室；最新修编的《南通港总体规划方案》已通过交通部审查，沿海3个港区整合为1个通州湾港区，网仓洪20万吨级航道纳入规划。这些都为港口资源一体规划打下了基础。建议通过高水准规划设计，以通州湾黄金海岸风光带为统领，加快将洋口、海门、吕四串联成滨海城市、风情小镇、旅游胜地的沿海风光带。
（三）以经营资源整合为重点。经营资源既有看得见摸得着的码头、堆场、航道、设施设备等有形资源，也有管理、信息、资本、技术等无形资源。通州湾要实现“一年建设、两年开港、三年成规模”的目标，满足短期内项目落户对码头、航道的需求，必须整合各港区各类经营资源。今年6月，省交通厅、港口集团与上海市交通委、上港集团及南通市政府签订了《通州湾新出海口开发建设战略合作框架协议》，共同将通州湾新出海口作为上海国际航运中心北翼的重点发展港区。去年年初，中远海运宣布通过股本认购方式参与广西北部湾港建设，在钦州国际集装箱码头上实现合作，推动广西港口资源的进一步整合。北部湾港口集团引入中远海运等全球码头运营商后，港口发展从本区域拓展到全球港口的网络化发展。建议借鉴广西北部湾港与中远海运、辽宁省与招商局的合作经验，加强与中远海运、江苏港口集团、苏州港、上海港的合作共建，大力吸引金融资本、贸易资本、产业资本参与港口资源整合，通过与工厂、贸易商、财团的合作，延伸港口服务功能，打造专属化的特色物流和港口运输体系。
