关于我市养老服务工作情况的调研报告
为进一步推动我市养老服务工作高质量发展，更好满足老年人对美好生活的向往，根据市人大常委会年度工作安排，4月下旬至5月中旬，市人大常委会调研组对全市养老服务工作开展了专题调研。调研组听取了市民政局、卫健委、医保局等13个政府部门的情况汇报，并深入部分养老服务机构、社区养老服务中心实地调研。现将调研情况报告如下：
一、基本情况
南通是我国最早进入老龄化社会的城市之一，也是全国人口老龄化程度最高的城市之一。近年来，面对迅猛而严峻的老龄化形势，我市聚焦老年人多样化、多层次的养老服务需求，探索积极应对人口老龄化的“南通模式”，着力破解养老服务的难点、痛点和堵点。我市创新“链式养老”服务模式入选全国居家和社区养老服务改革试点工作优秀案例，被民政部、财政部评为改革试点优秀地区；公共服务质量养老服务领域满意度测评结果位居全国第四。
（一）养老服务政策体系逐步健全。一是强化养老服务规划引领。先后出台《市政府关于推进养老服务高质量发展的实施意见》《南通市“十四五”养老服务发展规划》《南通市“十四五”健康老龄化规划》，编制《南通市区养老服务设施布局规划（2022—2035年）》，明确了养老服务发展思路、基本原则、工作目标、重点任务和设施布局等方面，为高质量推进我市养老服务体系建设提供了规划引领。二是加强养老服务利好政策供给。累计出台《南通市区民办（营）养老机构贷款贴息办法》《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见》等养老服务政策文件40余份，从土地规划、土地供应、财政投入、税费减免等方面提出了一系列含金量高、指导性强、具体可行的保障措施，为我市养老服务工作做实做细创造了条件。三是健全养老服务综合监管制度。印发《关于建立健全养老服务综合监管制度促进养老服务高质量发展实施意见》，从严格质量安全监管、规范管理运营秩序、强化从业人员管理等方面明确了综合监管任务，健全了民政、住建、消防、市场监督、卫健等部门联动机制，推动联合监管、联合执法、联合惩戒，进一步规范了全市养老服务市场秩序。
（二）机构养老服务水平持续提升。一是做大增量，机构养老规模不断壮大。有序实施养老机构项目建设，多途径增加机构养老服务供给总量。取消了养老机构的设立许可，放宽外资准入，优化审批流程，鼓励引导社会资本参与公办养老机构的管理、运营，调动了社会力量参与养老事业的积极性，有效激发了市场活力。全市现有养老机构312家，其中政府示范性养老机构社会福利中心9家，政府兜底的农村敬老院85家，民办养老机构218家，公建民营30家，基本满足了社会养老需求。二是做优存量，不断增强医养结合服务能力。建立医养结合绿色通道，牵头医疗、养老、康复等机构，成立医养结合联盟，着力推动区域内医养资源整合，建立医、养、护、康深度融合的老年医养服务模式，实现养老机构医疗卫生服务全覆盖。全市共建成专业养老护理院41家，81家养老机构内设了医疗机构，289家养老机构就近与医疗机构签订了合作协议。组织重症医学科和老年科专家为养老机构医务人员开展培训，提升诊疗能力。三是提高质量，推动养老服务提档升级。完善养老机构准入退出、等级评定等机制，对养老服务机构实行分级分类管理和考核，考核结果与服务派单、诚信保证金结算挂钩，倒逼养老机构不断完善硬件设施、健全制度规范、提升管理水平。加大养老机构品牌培育力度，先后涌现出“阳光养老”“江苏华医大”“佰仁堂”等一批在业内有较大影响、社会认可度较高的连锁化品牌化专业养老机构。
（三）社区居家养老服务不断优化。一是完善社区居家养老服务网络。推进社区养老服务设施标准化建设，城市街道老年人日间照料中心、城乡标准化居家养老服务站覆盖率达到100%。按照“小型、就近、适用”原则，利用符合条件的幼儿园、学校、服务中心等社区闲置资源，建设社区嵌入式“机构+社区养老”复合型托老设施——长者驿家35个，为社区老年人提供24小时全程住养、日间照料、康复护理、助餐助浴等“一站式”综合养老服务。二是探索“链式养老”服务模式。创新以机构养老为支撑、社区养老为依托、居家养老为基础的“链式养老”服务模式，借助养老机构专业优势，承接运营周边社区日间照料中心和居家养老服务站，让越来越多老年人实现在家门口幸福养老。全市已有27家养老机构承接运营了47家街道（乡镇）日间照料中心，为706个社区提供专业化、精细化养老服务，受益家庭超过23万户，“链式养老”服务模式体系已在南通市区实现全覆盖。三是推动居家、社区与智慧养老融合。有效整合养老服务线上线下资源，利用互联网、云计算、大数据、物联网等科技赋能智慧养老，“通城养老”、南通居家养老APP等为老服务平台，为社区居家老年人提供智能化远程安全看护、健康管理、紧急救援、亲情关怀等形式多样的服务，满足了智慧居家养老服务的需求，打造了“没有围墙的养老院”。
（四）老年精神文化服务更加丰富。一是大力发展老年教育。全市拥有市（地）级直属老年大学4所，县级直属老年大学10所；97个乡镇（街道）社区教育中心均建立了老年学校，覆盖率100%。创建5家省级“学习苑”，开设摄影、诗词赏析、书画等专业，真正让老年人老有所学、老有所乐。二是丰富老年人文化服务供给。依托“全民文化节”“文化江海行” 等品牌活动将文艺演出送到敬老院，丰富老年人文化生活。举办长三角城市戏曲票友大赛、翰墨迎春美术作品展、乐书之友书法作品展等文化活动，深受老年戏迷和书画爱好者欢迎。打造“情满桑榆”老年人专属阅读空间，精准服务老年读者。广泛开展老年人棋牌、广场舞、门球等文体项目比赛，调动了老年人参与文体活动的积极性。三是注重发挥老年志愿服务组织作用。推动老年人协会、老年体育协会、老科技工作者协会等一大批涉老组织，积极投身服务老人、服务社会的事业中，充分发挥涉老组织成员在不同领域的志趣专长，在社区治理、关心下一代、维护老年人权益、调解邻里纠纷和家庭矛盾、助力乡村振兴等方面献智出力，增强老年人的参与感、荣誉感和成就感。
二、当前存在的主要问题和困难
近年来，我市在推进养老服务方面做了大量工作，但是与老龄化的紧迫形势和养老服务需求比，还存在一些不足和困难。
（一）对养老服务重要性的认识有待进一步增强。一是部分单位对养老服务工作的重视程度还不够。一些部门单位对人口老龄化涉及经济、社会、政治、文化等多方面的综合性认识不足，没有将养老服务放到现代化建设全局中进行谋划布局，认为养老事业花钱多、负担重、见效慢，不愿花精力去推动、花财力去发展，财政资金投入与省内先进地区比还有一定差距，各类优惠政策落实还不到位。有些部门相互间缺乏有效的配合，没有真正形成合力。二是社会力量参与养老服务的积极性还不够高。养老机构多以公益性为主，投资回报率较低，盈利能力不被看好，市场化养老机构多处于微利状态，投资周期长，导致民营资本对养老产业持观望和犹豫态度，社会资本兴趣低。对于整体养老产业金融的专项政策仍是空白，尤其是对新兴养老细分产业，金融支持工具单一，此类企业仍面临融资难、融资贵的发展难题，社会力量对于银发经济还处于一种“关注度高参与度却不高”的状态。三是养老消费理念保守，传统养老思想依然根深蒂固。农村不少家庭受传统养老观念影响，将入住机构养老视为无子女赡养、子女不孝的最后选择，对养老院等非亲人照顾的养老模式比较排斥，一些特困供养老人宁愿自己在家一个人居住也不愿意入住敬老院。部分老年人素有重积累、轻消费的习惯，加上未富先老的现实状况，一定程度上导致了养老消费能力不强、消费意愿不足。
（二）养老服务供给与实际需求不匹配。一是养老服务供给与老年人的养老服务需求仍然存在脱节。社区养老服务机构以及专业社会组织参与居家养老服务还不充分，多数居家老年人享受不到专业养老服务机构的上门养老服务。老年人有需求，市场能服务，上门服务还是缺的原因，一方面是信息不对称，养老服务提供商宣传不到位，老年人不了解社区提供养老服务，找服务“摸不着门”，导致了部分养老资源的浪费；另一方面机构为老年人提供上门医疗服务存在较大风险，容易产生医疗纠纷，基层医疗机构积极性不高，运营成本高，养老服务定价低，上门服务难以为继。二是农村养老服务基础薄弱。不少农村养老机构居住条件不佳、硬件不到位，高龄、失能等刚需群体急需的护理型养老床位数量少，服务较为单一，不能满足特需护理要求，入住率并不高。农村居家困难老人、空巢老人、失能老人和高龄老人亟须的上门看病、老年餐桌服务、康复护理、陪同就医、心理慰藉干预等专业化、个性化服务供给存在较大缺口，难以满足特殊老年群体的服务需求。三是医养融合发展仍有较大空间。目前，我市非护理型普通养老机构多，护理型养老机构少。全市养老机构312家，其中非护理型普通养老机构265家，护理型养老机构仅47家，入住养老机构的老年人对专业的医疗护理服务需求得不到满足，加快医养结合型养老机构发展是提高养老服务质量的现实需要。由于医养分设，政策融合、资源整合不够，医养结合的配套补偿机制和激励机制不够健全，一定程度上制约着我市医养融合发展。当前，我市医养融合养老服务市场尚在起步阶段，设施设备投入较大，人力成本持续增高，现有运营模式盈利空间有限，生存压力较大。此外，护理院内部质控等缺乏专业标准，如果以医疗机构标准来衡量护理院，护理院难以企及，监管部门也无从按照标准有效监管。
（三）养老从业人员不足，专业队伍力量薄弱。我市老年人口规模大，作为支撑老年人幸福晚年的重要力量，养老护理员是养老服务体系的重要保障。截至2022年底，全市备案养老机构312家，养老护理员人数4057人，超过50岁的中老年护理员数量占比约65%，呈现年龄较大、专业能力不强、服务水平较低等特点。与之形成鲜明对比的，是我市60周岁及以上老年人口为231.9万人，占总人口的30.01%，差距较大。养老服务行业普遍存在招人难、留人难、队伍不稳定、专业护理人员缺口较大的难题，特别是医养结合机构按照“每增加10张床位，至少增加1名专职或兼职医师”的标准，目前我市医疗床位总数8008张，执业医师776人，至少应配备801名医生，医生缺口25人。注册护士1437人，医疗护理员632人，每床位护理员0.26名（国家标准是0.8名），护理人员缺口4338人。究其原因，主要是：一是社会认可度不高。敬老爱老虽然已经是社会共识，但在传统观念中，养老护理工作就是“伺候”老年人的保姆工作，从业人员荣誉感不强，社会上也普遍存在对养老服务业的就业偏见，导致养老护理行业对年轻人缺乏吸引力。二是工作压力较大。养老护理对象都是老年人，尤其照护失能失智老年人是非常辛苦的工作，劳动强度大，休息时间得不到保证，在长期照护老人的过程中，养老护理人员在身体、心理和精神上承受着来自各方面的压力，很容易导致他们自己身心健康受到影响。三是缺乏上升通道。养老机构的医护人员，在申报职称时与医院有着同等门槛要求，但与医院相比评审通过率低，发展空间受限，即使取得职称，养老机构也没有足够岗位聘任，不能领取对应的工资，工资待遇整体偏低。
三、对策建议
养老服务是积极应对人口老龄化国家战略的关键性制度安排。要坚持以人民为中心，立足新时代新形势新起点，进一步强化举措、创新探索，积极推动养老服务体系建设工作高质量、高水平发展。
（一）深化思想认识，加强养老服务发展战略研究和谋划。一要从积极应对人口老龄化国家战略的高度谋划养老服务工作。要以战略思维系统谋划养老服务工作，不断完善养老服务政策，形成“低端有保障、中端有市场、高端有选择”的多层次、多元化养老服务格局。充分发挥养老服务联席会议制度的作用，统筹、协调、整合各类养老服务资源，一体化推进养老服务各项工作，推动养老服务各项政策措施落实落细。二要从培育新的经济增长点的角度发展养老服务产业。充分认识银发经济是经济增长的新引擎，优化社会力量兴办养老服务机构的政策供给，拓宽养老服务投融资渠道，落实各项税费减免扶持政策，持续释放政策红利，引导和支持民间资本进入养老服务行业，推进养老服务市场化、产业化、专业化发展。推进社会资本开发养老消费市场，支持康复辅具、智能养老设备等老年服务产业发展壮大，推动养老服务与健康、旅游、文化、健身休闲、地产等产业融合发展，促进养老服务产业链规模发展，走出一条与南通高质量发展相适应的养老服务新路子。三要从构建老龄文明社会的维度推动养老观念更新。进一步加大养老服务相关政策宣传，引导全社会关注和支持养老服务业发展，更新社会养老观念，逐步转变老年人的消费理念和养老方式，尝试新型养老方式，享受有品质的老年生活。在家庭责任上，弘扬孝亲敬老的中国传统孝文化，严格执行老年人权益保障法律法规，强化个人养老意识，巩固家庭养老功能，营造良好社会氛围。四要从法律政策完善的层面引导养老服务工作迈入法治轨道。由于我市养老服务体系建设地方法律文件尚未出台，在工作过程中仍面临部门管理职责不清、政策落实不力、监管力量不足等问题。制定出台养老服务相关条例既是积极应对人口老龄化的需要，也是从法治层面细化落实上位法律，着力解决我市养老事业发展不平衡不充分、养老服务领域政策依据效力不高、法律执行不到位等问题的重要举措。
（二）坚持以人为本，着力解决养老服务供需矛盾。一是精准匹配社区居家养老服务供给与需求。建立由供需关系为主要依据的养老服务清单机制，打造衔接有序、功能互补的“养老服务圈”，推进各层次、各类别养老服务错位有序发展，让老年人在家门口就近获得优质养老服务。加大对社区居家老年群体的宣传，提高老年人对社区养老服务驿站功能、性质、服务内容的了解，提升驿站知晓率、服务率和使用率，保障不同需求的老年人能够享受到方便可及、适度均等的养老服务。二是推进农村养老服务高质量发展。加大乡村养老服务财政投入，加快补齐农村地区养老服务设施建设短板，提高农村敬老院护理型床位的比例，完善养老服务标准设定，推动农村敬老院提档升级。支持有条件的城镇养老服务机构面向农村地区开展各类养老服务合作，提供更加多样化的日间照料、上门服务、助餐配餐、医疗护理、康复辅助、精神慰藉等服务。三是推进医养深度融合。建立高效衔接的医养结合服务体系，搭建医养一体化运作平台，有效打通养老和医疗体系之间的部门管理壁垒。增加老年医疗资源配置，支持老年医院、护理院建设。加强医养结合机构建设，鼓励护理型和助养型养老机构单独设置医疗机构，支持医疗机构在养老机构设分院或医疗服务点，推进医养融合发展，切实提高老年人生活质量。
（三）多措并举，加强养老服务人才队伍建设。一是加强养老服务职业教育和培训。鼓励相关院校特别是职业技术学院开设与养老服务相关的专业，优化课程设计，强化师资队伍，探索委托培养、校企合作、参考师范待遇等措施，大力培养和储备养老护理人才，做到储备一批、培养一批、提升一批。加强对养老机构护理人员的入职培训及职业技能提升培训，提高医养康养素质能力。二是健全人才激励保障机制。健全养老服务从业人员权益保障制度，建立养老护理员薪酬等级体系，完善养老护理员特殊岗位津贴制度和工资增长机制。建立以品德、能力和业绩为导向的职称评价和技能等级评价制度，不断增强养老服务从业人员的岗位匹配度、职业吸引力、职业荣誉感。三是注重发挥社会组织作用。鼓励专业化社会组织、物业服务企业等参与社会养老服务，通过宣传引导、志愿认定、“时间银行”积分等方式，鼓励志愿者参与为老服务活动，为养老服务业发展补充必要的人力资源，大力发展养老服务志愿者队伍。四是做好舆论宣传引导。充分发挥新闻媒体的舆论导向作用，积极培育、宣传养老服务行业先进典型，提高社会关注度和认可度，激发养老服务从业人员爱岗敬业、学习先进的热情，提升养老服务队伍建设的社会支持度，营造全社会关心尊重养老服务从业人员的良好氛围。通过多措并举，综合发力，力争在“十四五”期间，我市从事各类养老护理服务的专业人员不少于1.5万人，通过职业技能认定的不少于1万人，累计培训养老护理员2万人次，专兼职老年社会工作者1000人。
