提高地方性法规执行率的路径
地方性法规的实施总体上包括法规的遵守和法规的适用。涉及到行政管理方面的法规的适用具体包括行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查、行政奖励、行政给付等种类。
截止到2017年底，江苏省先后制定省级地方性法规345部，现行有效的248部， 其中除政治建设方面涉及的人大制度、基层政权、惩治腐败、司法工作等方面33部地方性法规与行政执法关联度不大外，其他社会管理、经济建设、环境保护等方面的215部地方性法规基本上都需要行政执法机关去执行。但据海门市对行政主体2017年执法情况调查，地方性法规的执行情况却并不十分理想。全年78个行政主体共作出行政决定1300177件。行政决定中行政许可决定170582件，适用地方性法规的715件，占0.4%；行政决定中行政处罚582825件，其中576989件道路交通安全行政处罚案件全部适用地方性法规，除此以外的行政处罚决定5836件，适用地方性法规的388件，占6.7%。适用地方性法规作出行政决定的行政主体有21个，占行政主体总数的26.9%。适用的地方性法规主要集中在《江苏省道路交通安全条例》《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》《江苏省城乡规划条例》《江苏省防震减灾条例》《江苏省城市绿化管理条例》《江苏省人口与计划生育条例》等6部，分别依据上述各部地方性法规作出的行政决定年均都超过50件，其中道路交通576989次、城乡规划313次、防震减灾245次、市容环卫228次、城市绿化61次、人口计生148次。其余被适用过的28部地方性法规，全年适用次数总量只有69次。全年有214部地方性法规在行政执法活动中未被适用过。
地方性法规的执行有多种形式和内容，包括机构的设置、财政的支持、工作的奖励、规划的编制、相关的建设、预案的制定等，但仅从行政执法的视角分析，执行率不高的主要原因有多个方面，主要包括：领导依法管理的意识不强、行政执法人员的素质不高、行政执法机构建设滞后、行政权力过分下放带来的管理真空，以及地方性法规自行设立事项少、执法监督不到位等。地方性法规执行率跟其自身质量、社会认知、执行环境都有着密切的关系，在依法治国的大背景下，有效提高地方性法规的执行率，必须做到内外结合、立执兼顾、多措并举，适度平衡各方关系，切实抓牢各个环节，为地方性法规的执行营造良好的环境。
一、以解决实际问题为目标，全面提高立法质量
地方立法具有补缺制度、创设制度和探索制度的功能。补缺制度是在上位法只作了原则的规定或规定的内容在实践中发现有遗漏，需要通过制定地方性法规补齐。如许多法律和行政法规只规定对违法行为应予罚款，但没有具体数额规定，需要地方性法规予以细化；创设制度是上位法已授权地方制定地方性法规或所需规范的内容本身就属于地方事权，只能通过制定地方性法规予以解决。如烟花爆竹的燃放问题；探索制度是在地方事权范围内，对新出现的情况，国家层面的立法还没有规划和计划或来不及响应，但问题已严重困挠地方的管理和发展。如共享单车的问题。厘清了地方立法的功能定位，才能科学确定立法方向，才能真正做到“有特色、可操作”。省级立法经过了近四十年的实践，已基本形成了一个比较完整的体系，地方性法规内容已涉及方方面面，当前的主要任务不再是填补制度的空缺，而是着重解决地方性法规能用、管用的问题，平衡立、改、废工作，在“立”字上做到少立或者不立综合性、宏观性的法规。要着眼于经济社会发展急需、人民群众普遍期盼的项目，对改革和发展中新出现的情况和问题，国家来不及立法，又已成为社会问题的，要急用先立。并善于研判和预见可能或即将发生的新情况、出现的新问题，及早做好调研规划。要把更多的精力放在“改、废”上，对长期没能很好实施的地方性法规进行深层次的分析评估，凡属不能用的要坚决予以废止、凡属不好用的要及时进行修改，使之适应当前的形势、满足执法所需。设区市立法任务比较重，但从一开始就要突出地方性法规的实用性，做到制度供给及时回应社会需求，不立综合性、宏观性、倡导性的地方性法规。在体例结构安排上，不追求“大而全、小而全”。原则上不分章节，有几条写几条，使法规结构更加紧凑、内容更加精炼，善于搞短平快的立法项目。对存在问题比较突出、迫切需要解决、几条措施就有效的，人大常委会可作出法规性的决定。除非必要，法规中引导和宣誓性的条款要尽量少，法条能具体的尽量具体，能明确的尽量明确。将立法中的焦点、难点问题研究深、研究透，确保相关制度精准到位。增强地方性法规的可执行性和可操作性。
二、以适应工作要求为标准，切实注重能力培养
在地方性法规的执行上，人的因素还是首要的。邓小平提出的社会主义法制建设的十六字方针中就包含了“执法必严”的要求，习近平提出的依法治国新十六字方针也要求“严格执法”。长期以来，一些执法机关往往以法律制度不健全来规避自己的管理责任，然而法律制度永远滞后于现实这是改变不了的客观规律。少数系统、一些部门自《行政处罚法》实施20多年来，从未办理过处罚案件，确实难以用法律制度不健全来搪塞。解决地方性法规执行率不高的问题，一是要提高领导干部的思想认识。把地方性法规束之高阁不仅会使法律制度逐渐沉寂，更会让社会感觉到法律制度可随意执行，从而使人们普遍失去对法律制度的敬畏之心。让广大领导干部充分认识到依法行政就是依照法律的规定行使职权，既不能乱作为、更不能不作为。乱作为是违法、不作为就是渎职。地方性法规只有经过实践才能发现缺陷和漏洞，立法机关才能有针对性地加以补充、完善和修正，立法和执法才能形成良性互动。二是要加强行政执法的机构建设。随着经济建设的不断发展和社会管理的逐步深化，行政机构数量得到了有效控制，在现行的形势下，增加机构、扩大编制不是十分可行的办法，科学的方案应该是优化机构设置，结合这次机构改革，把那些从属的、非主业务的机构作适当的归并，从而调剂出编制，因地制宜地设立专门的或与主业务合署的执法机构，保证有专门的机构和专门的人员从事法律制度的实施工作。三是要培养执法人员的工作能力。地方性法规实施效果不理想，很大的原因缘于执法人员能力的不足，脱胎于计划经济时代的如发改、经信、科技、粮食等单位，还习惯于传统的管理模式，对违法行为也不善于运用法律手段加以纠正，宗教、旅游等新成立的单位缺少以老带新的文化和传统，管理手段更多地靠自己探索。对这些单位执法人员进行法治思维方式培养的同时，加强对其法律基础理论教育和执法基本技能训练，才能依托他们推行各项生效的法律制度。
三、以落实法规精神为根本，不断强化执行监督
地方性法规仅依靠执行机关的自觉恐怕难以保障其全面实施，只有建立起多位一体的监督机制，多维度地加以监督，才能使地方性法规设定的各项制度得以正确地贯彻执行。监督的功能在于通过检查等活动激活制度、发现问题、总结经验、纠正偏差，让制度不再沉睡。人大监督要跳出以往形式检查的老套路，而要在更加注重监督实效上下功夫。在地方性法规出台后，政府须向人大常委会的相关工委报备贯彻执行地方性法规的详细方案，方案应以清单式列明地方性法规设定各项制度的具体内容、落实方式、执行措施、时间节点、工作标准。人大的监督也要做到定期和动态相结合，严格对照方案逐一落实，分析情况、查找问题，把立法的精神全方位地体现在执法实践中，把新制定的地方性法规执行情况作为监督的常规工作。监督中还要充分发挥立法解释的作用，针对执行中出现的具体问题及时加以研究和分析，并适时作出立法解释，解决执行中的实际问题，发挥地方性法规的最佳效能。法制监督要以具体行政行为为主，理出地方性法规的清单，特别是地方性法规设定的具有地方特色的权力事项，日常监控其使用对象、运用频率、执行效果，评估地方性法规的可操作性，并及时向同级人大反馈地方性法规执行情况。监察和检察监督重点围绕执法机关不作为、乱作为造成不良后果的案件查办开展，以点带面提高行政执法机关执法能力和水平的提升，以此来带动地方性法规的实施。政协的民主监督、新闻监督、社会监督作为有效的补充，也应发挥各自的作用，共同推动地方性法规的实施。
“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”地方性法规只有立执并重，甚至于更多地关注其执行，才能充分发挥稀缺立法资源的最佳效能，真正让有限的地方性法规更好地促进地方经济建设和各项社会事业发展。
（王思健）
